VII SA/Wa 1757/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją [...] czerwca 2017r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z [...] października 2015 r. nr [...], nakazującej A. P. rozbiórkę fundamentów budynku garażowo-gospodarczego (8 x 12m) w północno-zachodniej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Na wstępie organ wyjaśnił zasady postępowania nieważnościowego. Dalej wskazał, że organ powiatowy podczas kontroli 13 lutego 2015 r. ustalił, m.in. zrealizowanie ww. fundamentów o wysokości ok. 30 cm, ze ścianą poprzeczną w połowie długości, przykryte papą na lepiku. Fundamenty leżą 3 m od ogrodzenia z działką nr [...]. Według oświadczenia W. P. - współwłaścicielki działki nr [...] fundamenty wykonał w październiku 2013 r. jej syn A. P., bez pozwolenia. W związku z powyższym, postanowieniem z [...].04.2015 r., w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), organ m.in. wstrzymał roboty przy budowie budynku garażowo-gospodarczego oraz nałożył obowiązek złożenia do 30 czerwca 2015 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Z uwagi na ich nieprzedłożenie wydał ww. decyzję z [...] października 2015r. Pismem z 25.11.2016 r. A.P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].10.2015 r. Organ wojewódzki wydał decyzję z [...].03.2017 r. Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadniczo wszelkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Tylko wyraźnie określone w ustawie roboty zwolnione są z tego obowiązku. A w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem w pierwszej kolejności organ winien wszcząć procedurę legalizacyjną i postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek złożenia, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, wymienionych dokumentów. Organ podkreślił przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. W wyniku niespełnienia obowiązku nakazanego postanowieniem z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor traci prawo do legalizacji samowoli, a organ wydaje nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro A. P. nie przedłożył dokumentów nakazanych postanowieniem z [...].04.2015 r. PINB nakazał rozbiórkę. GINB zaznaczył, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, o której mowa w art. 48, zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis ten wskazuje kolejność adresatów decyzji. Podkreśla się, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być inwestor, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 8.02.2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99). Inwestor A. P., nie jest właścicielem działki inwestycyjnej. Dalej wskazał, że zgodnie z jednym z poglądów orzecznictwa, nie można orzec rozbiórki wyłącznie inwestorowi, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym pozwalających na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z 27.03.2007 r. sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z 6.03.2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, wyrok WSA w Krakowie z 23.05.2011 r" sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 11.05.2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11). W takiej sytuacji nakaz rozbiórki winien być adresowany do podmiotu, który ma tytuł prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy. Z kolei drugi pogląd wskazuje, że nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano inwestycję (por. wyrok NSA z 10.07.1998 r. sygn. akt IV SA 1444/96, wyrok NSA z 10.04.1999 r. sygn. akt IV SA 570/97, wyrok NSA z dnia 04.09.2002 r. sygn. akt IV SA 1712/00, wyrok NSA z dnia 25.11.2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). W takim przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. GINB podkreślił, że przesłanką stwierdzenia nieważności nie może być odmienna interpretacja przepisu w orzecznictwie. Rażąco może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga wykładni. Oczywistość naruszenia prawa polega ewidentnej sprzeczności treści rozstrzygnięcia z przepisem. Z uwagi na występowanie rozbieżności w orzecznictwie co do adresata nakazu rozbiórki do inwestora nieposiadającego uprawnień do władania obiektem, to nie można uznać, że w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Dalej organ przybliżył pojęcie niewykonalności decyzji i powołując się na orzecznictwo stwierdził, że nie można było zgodzić się ze stanowiskiem, że nie ma możliwości dokonania rozbiórki przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania ponowienie wyjaśnił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wyłącznie co do zwad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie zastępuje postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję złożył A. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym jego niezastosowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na ich nieuzasadnionym pominięciu , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. art. 52 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez dokonanie ich błędnej wykładni Skarżący wniósł m.in. : 1) na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. oświadczenia właściciela działki nr [...] – W. P. co do braku zgody na podejmowanie jakichkolwiek czynności na działce, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Skarżący zaznaczył, że organy zgromadziły wprawdzie materiał dowodowy, z którego wynika, iż adresat nakazu nie posiadał w dacie wydania decyzji prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], niemniej nie rozpatrzyły należycie zgromadzonego materiału z poszanowaniem art. 7 kpa, albowiem uznano, iż okoliczność ta jest bez znaczenia przy ustalaniu adresata decyzji rozbiórkowej. Tymczasem skarżący podnosił, iż z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości i sprzeciw właściciela działki wykonanie nie jest możliwe, co czyni decyzję niewykonalną. Kwestia rażącego naruszenia prawa nie ma zatem znaczenia, skoro skarżący w odwołaniu podnosił, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej niewykonalność. Skarżący odwołał się do wyroku decyzji NSA z 8 sierpnia 2014r. sygn. II OSK 1090/13 reprezentującego dominujące stanowisko, w którym stwierdzono, iż do ich wykonania decyzji niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawo budowlane. Skoro Skarżący w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę takim uprawnieniem nie dysponował, to nie mógł w sposób legalny, nie dokonując ingerencji w prawo własności nakazu wykonać. Pogląd ten wskazuje nadto, iż nakaz rozbiórki może być również kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. NSA stwierdził, że jeżeli warunek ten nie jest spełniony, to skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do gestora nie będącego właścicielem oraz nie posiadającym innego tytułu prawnego do nieruchomości będzie skutkować niewykonalnością o charakterze prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie rozważań powtórzyć należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Niemniej w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, organ ma obowiązek wyeliminować decyzję z obrotu prawnego Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być zarówno faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią przeszkodę o charakterze nieusuwalnym w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Innymi słowy niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w samej ich naturze (por. wyroki NSA z dnia: 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2277/14, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl, 29 września 2010 r. sygn. akt II GSK 686/09, LEX nr 746103, 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603 oraz wyrok NSA z 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić zatem jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię Sąd nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że cechy niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...] października 2015 r. nr [...], skarżący upatrywał w fakcie, że nie dysponował nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Na tę okoliczność skarżący złożył do akt sprawy oświadczenie matki – W. P. o braku zgody w przeszłości i obecnie na podejmowanie jakichkolwiek czynności na jej nieruchomości. Jednak powyższe nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności badanej decyzji, zarówno z uwagi na możliwość skorzystania ze środków prawnych przeciwdziałających temu stanowi rzeczy, co w konsekwencji świadczy o tymczasowości, tej przeszkody i jednocześnie oznacza, że nie zachodziła przesłanka trwałej niewykonalności decyzji także niezbędna do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Za trwałą przeszkodę nie można było zatem uznać przywoływanego przez stronę braku tytułu do nieruchomości, nie ma bowiem w obowiązujących przepisach prawa zakazu, który uniemożliwiałby skarżącemu uzyskanie prawnego dostępu do działki inwestycyjnej. Tylko od woli skarżącego zależy w jaki sposób uzyska prawny dostęp do nieruchomości (stanowiącej własność jego matki W. P.) np. czy to poprzez umowę lub odpowiednie powództwo do sądu powszechnego). Przywołany przez skarżącego stan prawny można zatem rozpatrywać jedynie w kategoriach utrudnienia, które można przezwyciężyć posługując się odpowiednimi instytucjami prawnymi. Zdaniem Sądu, przy kontroli nielegalnych działań inwestora nie można oczekiwać, że celem uzyskania stanu zgodnego z prawem organ będzie się powstrzymywał od wymaganych prawem działań do czasu, aż inwestor takie środki prawne uruchomi. Poza tym, skarżący nie wykazał, drugiej z przesłanek koniecznych do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.pa., to jest okoliczności, że była ona niewykonalna w dniu wydania decyzji badanej w postępowaniu zwyczajnym. Oświadczenie złożone na poparcie powyższego stanowiska zostało bowiem przedłożone w kopii, w której brak wyraźnej daty sporządzenia dokumentu. Można jednak wywnioskować, że nie zostało ono sporządzone w dacie wydania decyzji rozbiórkowej to jest w 2015r., jak i przed tą datą. Strona nie udowodniła zatem, że w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie dysponowała zgodą właścicielki działki inwestycyjnej na wykonanie budynku gospodarczego. W świetle zarzutów skargi ponownie podkreślić trzeba, że w postępowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego, lecz wyłącznie kontroluje decyzję w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie zatem wskazał organ II instancji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem merytorycznym, w którym po raz kolejny bada się materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub jeszcze raz ocenia zarzuty strony. Sąd wprawdzie dostrzega, że brak przesłanki niewykonalności decyzji nie został odpowiednio obszernie wyjaśniony w zaskarżonej decyzji, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. niemniej okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego eksponowany w skardze. Wobec treści powyższego przepisu, niewątpliwie wymagającego wykładni, co potwierdza jednoznacznie orzecznictwo wojewódzki sądów administracyjnych, nie można było przyjąć, jak zasadnie wskazały organy, że doszło do jego naruszenia w stopniu rażącym. Charakter tej regulacji nie pozwala przyjąć, że doszło do jej oczywistego naruszenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.