VII SA/Wa 176/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2008r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] , przyznającej J. i M. B. od Gminy C. odszkodowanie z powodu orzeczonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002r. znak: [...], stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i M. B. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z przyłączami energii elektrycznej, wody i gazu na działce nr [...] , obręb [...], położonej przy ul. [...] w C. oraz konieczności jego rozbiórki (nakazanej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] grudnia 2002r. wnioskodawcom odszkodowanie od Gminy C. w wysokości 246.885,51 złotych, decyzją z dnia [...] września 2008r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] . W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] , znak: [...] , była jej niewykonalność, gdyż teren na którym usytuowano przedmiotową inwestycję (osuwiskowy) nie nadawał się do wykorzystania zgodnego z przeznaczeniem. Z uwagi na powyższe organ wojewódzki ocenił, iż winnym za powstanie okoliczności o której mowa w art. 156 § 1 kpa, jest Gmina C., autor niewykonalnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 1992r Nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 1992r. nr 8, poz. 42). Wskutek powyższego kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. została wydana na podstawie art. 420- Kodeksu cywilnego zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana. Organ oceniając przedmiotową decyzję wskazał, że bezspornym jest, że stronom postępowania J. i M. B. należy się odszkodowanie ze wskazanego wyżej tytułu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Gminu C. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008r. Po ponownej analizie akt przedmiotowej sprawy oraz wniosku Gminy C. z dnia [...] października 2008r. organ nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wyjaśnił, że oddalenie w wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 15 listopada 2002r. syg. akt II SA/Ka 2905/01, skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 25 czerwca 1992r. w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. nie zmienia oceny wykonalności ww. planu w odniesieniu do działki J. i M. B. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. wniosła Gmina C. reprezentowana przez D.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [....] września 2008r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa. Zdaniem strony skarżącej stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i stanowisko Wojewody [...] stoi w wyraźnej sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Ka 2905/01 w której weryfikowana była treść planu zagospodarowania przestrzennego i weryfikacja ta wykazała zgodność obowiązującego planu z prawem. Skarżący wskazali, iż wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przez Burmistrza Miasta C. , nie skutkowało powstaniem szkody po stronie Państwa B. ponieważ to do inwestora należy zbadanie terenu i zastosowanie w związku z jego właściwościami odpowiedniej technologii i procesu budowlanego umożliwiającego bezpieczne wzniesienie budynku na działce. W skardze podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną i skoro wnioskodawcy spełnili wymogi nakazane przepisami prawa Burmistrz Miasta C. nie mógł wydać decyzji o innej treści aniżeli zezwalającej na budowę. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosowali niedopuszczalną konstrukcję według której uznali, iż winę za wydanie unieważnionej decyzji Burmistrza Miasta C. ponosi inny organ, jakim jest Rada Miejska, który uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro natomiast uchwała Rady jest zgodna z prawem, co potwierdził w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny to Burmistrzowi Miasta C. winy przypisać również nie sposób bowiem wydał on decyzję będącą w swojej istocie decyzją związaną z zapisami planu. W ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody [....] wydana została z rażącym naruszeniem prawa art. 420- k.c. zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej zleconych na mocy przepisów ustawy albo powierzonych, odpowiedzialność za szkodę ponoszą Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego solidarnie. Burmistrz Miasta C. działał w wykonaniu zadań zleconych dlatego Gmina C. o ile w ogóle, nie powinna być jedynym adresatem tejże decyzji i występować w postępowaniu jako strona samodzielnie lecz łącznie ze Skarbem Państwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Postępowanie w sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym ( stwierdzenia nieważności decyzji), kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych można wycofać z obrotu prawnego decyzję administracyjną której służy domniemanie legalności, a która dotknięta jest najcięższymi wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W tym kontekście należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. przyznającą J. i M. B. odszkodowanie od Gminy C. z powodu orzeczonego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie dostrzegł, że weryfikowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną jej wydania. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. wydana została na podstawie art. 160 kpa w związku z art. 420- k.c i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r, nr 162, poz. 1692 ). Zdarzenie które spowodowało szkodę powstało przed dniem 1 września 2004 r., a zatem zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r, nr 162, poz 1692 ) wniosek podlegał rozpatrzeniu na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. Zgodnie z art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba, że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. § 2. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 tego przepisu. § 3. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba, że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji, w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie organem wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę był Burmistrz Miasta C., a zatem odszkodowanie stosownie do treści art. 160 § 3 kpa powinno zostać zasądzone od Burmistrza Miasta C., chyba, że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji. Wojewoda [....] przyznając odszkodowanie od Gminy C. uznał, że winę za stan faktyczny będący podstawą odszkodowania ponosi na podstawie art. 420- Kodeksu cywilnego Rada Gminy C. jako organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] czyniąc ustalenia na podstawie art. 420 - k.c. nie uwzględnił, że art. 160 kpa stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 421 k.c., a zatem wyklucza w zakresie swej hipotezy stosowanie poprzedzających go przepisów Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza ( patrz uchwała SN z 26 stycznia 1989 r, III CZP 58/88, OSNCP 1989 r, nr 9, poz 129, wyrok SN z dnia 7 stycznia 1998 r, II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8, poz 120, wyrok SN z dnia 17 lutego 2005 r, I CK 623/04, LEX nr 305703 ). Z tego więc powodu, także przepisy art. 420- i art. 420- k.c. nie mają zastosowania w tych sytuacjach, do których odnosi się art. 160 kpa. Powyższe uwagi dotyczące weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. powinien uwzględnić Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując ponownej oceny decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W związku z naruszeniem przepisu art. 160 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.