VII SA/Wa 1760/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. ([...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzją, której nieważność stwierdzono, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołując się na art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał Burmistrzowi Miasta [...] rozbiórkę budynku starej kuźni, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] w [...], wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy. Rozpoznający sprawę w I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, ponieważ nie zgromadzono materiału dowodowego, w oparciu o który można było przyjąć, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania (w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 4 "dawnego" Prawa budowlanego) decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Organ odwoławczy zgodził się z powyższą tezą. Podkreślił, że zastosowanie w/w. normy wymaga jednoznacznego wykazania, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, oraz że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oznacza to, że do zastosowania przepisu, o którym mowa, nie jest wystarczające wykazanie jedynie tego, że obiekt został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Istnieje także konieczność ustalenia, czy ta niezgodność powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji słusznie podniósł, iż powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wykazał bowiem jakie przepisy obowiązujące w czasie budowy spornego obiektu zostały naruszone, a także, że ów obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Co do ostatniej przesłanki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia przesłanki, że postępowanie dowodowe w powyższym zakresie zostało przeprowadzone, nie informując jednak o jego wynikach. Organ II instancji wskazał, że wystąpienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (z 1974 r.) powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia. Nie jest również wystarczające jedynie wykazanie, iż obiekt został wzniesiony z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest bowiem do wykazania, że posadowienie budynku na działce powoduje rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a zatem zobowiązany jest zbadać, czy akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób, lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Poza tym naruszenie warunków technicznych dotyczących sytuowania budynku nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które automatycznie skutkuje rozbiórką. Może ono natomiast wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, ponieważ nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej, itp. Przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie natomiast spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa, lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i tym samym nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. została wydana w warunkach rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 kpa, a także rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (z 1974 r.) Podkreślano również, że w/w decyzja dotknięta jest także kwalifikowaną wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną, a więc Burmistrza Miasta [...]. Przymiot strony w rozumieniu art. 29 kpa posiada bowiem gmina, a nie jej organ wykonawczy, jakim jest Burmistrz Gminy. Skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. S., domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż decyzja, której nieważność stwierdzono, nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym zwłaszcza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W roku 1985 adaptowano pomieszczenie kuźni na sklep branży spożywczej, bez wymaganego pozwolenia na zmianę jego przeznaczenia. Z dokumentów dotyczących tej nieruchomości (którą skarżąca zakupiła w 1972 r.) wynika, iż kuźnia zakwalifikowana został "do wyburzenia". Co do tego, iż Burmistrz został wskazany jako adresat decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. skarżąca podniosła, iż jest to bez znaczenia, albowiem nie był on wskazany jako osoba prywatna. Podkreśliła poza tym, iż kuźnia znajduje się w połowie jej działki i od 10 lat nie może doczekać się jej wyburzenia. Poza tym wody opadowe i śnieg, który z niej spada, uszkadzają fundamenty jej budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Artykuł 156 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stosownie zaś do art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki administracyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W realiach sprawy niniejszej stroną postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. ([...]) winna być gmina, jako że ona posiada osobowość prawną. Fakt, iż jej organem wykonawczym jest burmistrz, nie zmienia faktu, iż podmiotem występującym w obrocie prawnym jest wyłącznie gmina. Z tego też względu adresatem wszelkich nakazów i zakazów wraz z obowiązkiem ich wykonania, może być osoba prawna, a nie jej organ. W tym miejscu podkreślić należy, iż orzecznictwo sądowe jednoznacznie uznaje, iż wskazanie jako adresata decyzji podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje, iż taka decyzja jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa (por. m.in. wyrok NSA: z dnia 10 listopada 1992 r. sygn. akt OSK 94/92-ONSA 1993/4/102, z dnia 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 538/97 – lex nr 48157, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 400/06 – lex nr 351135, z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. Akt II OSK 674/07 – lex nr 467518). Powyższe oznacza, iż organ odwoławczy ma rację stwierdzając, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, która skutkowała koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Trzeba zgodzić się z organami także wówczas, kiedy twierdzą, iż w/w decyzja podjęta została w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną jej wydania przywołano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany lub jego część powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałoby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z uzasadnienia decyzji o której mowa nie wynika jednak, iż organ ustalił, kiedy sporny obiekt został wybudowany. Trudno w związku z tym przesądzić, jakie przepisy obowiązywały w czasie jego budowy, a co za tym idzie, jakie przepisy zostały wskutek tej budowy naruszone. Odnosząc się do czasu powstania obiektu organ wskazał jedynie, że określił go na podstawie dołączonego do akt planu zagospodarowania parceli nr [...] (obecnie nr [...]). Takie stwierdzenie jednak de facto niczego nie wyjaśnia. Poza tym podkreślić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zauważył, że do zastosowania wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, albowiem istnieje nadto obowiązek ustalenia, że ta niezgodność powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie zwrócono uwagę na to, że istnienie także i ostatniej z w/w przesłanek nie zostało wykazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Odnosząc się do tej kwestii ów organ stwierdził jedynie, że "...przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie zbadania, czy wybudowane obiekty nie spowodowały niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Nie wyjaśnił jednak tego, co postępowanie to wykazało, a nadto jakie wnioski należy w związku z tym wyprowadzić. Prowadzi to do konieczności uznania, iż organ zasadnie przyjął, że decyzja, której nieważność stwierdzono, została podjęta również w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe oznacza, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] znajdującej się w [...], nie może poszukiwać ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do podważenia prawidłowej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).