VII SA/Wa 1760/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi E. B. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. i A. B.- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], udzielającej E. i A.B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany (dz. nr ew. [...]) przy ul. [...]. w G. Organ wskazał, że w nagłówku wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania widnieje E. B. i A. B., jednak wniosek podpisał wyłącznie A. B. Organ powiatowy rażąco naruszył zatem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem udzielił pozwolenia również E. B., która wniosku nie składała. Dodał ponadto, że organ rażąco naruszył art. 61 § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W aktach znajduje się akt notarialny z dnia [...] lipca 2002 r., rep. [...] Nr [...], z którego wynika, że w dniu wydania badanej decyzji A. B. był wraz z E. B. współwłaścicielem ww. działki, nie ma jednak dokumentu potwierdzającego, że E. B. wyraziła zgodę na realizację przedsięwzięcia. Wobec powyższego organ stwierdził, że wydając decyzję z dnia [...] września 2004 r. Starosta [...] rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, kontrolowana decyzja wydana została również bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dniu [...] września 2004 r. (art. 71 ust. 2) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z tych przyczyn, nie stwierdzając przy tym innych wad wynikających z art. 156 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i A. B., zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego art. 61 § 1 k.p.a. przez ich zastosowanie. Wnieśli o autokontrolne uwzględnienie skargi (art. 54 § 3 p.p.s.a.), a w przeciwnym wypadku o uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Według skarżących, organ nie mógł rażąco naruszyć art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż ich nie stosował. Przepisy te obowiązują bowiem przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a nie przy zmianie sposobu użytkowania. Dalej podnieśli, iż brak podpisu E. B. pod wnioskiem, nie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Wniosek złożył i podpisał jej mąż – A. B. zgodnie z jej wolą. Organy nie zbadały intencji E. B. oraz tego, czy małżonek był przez nią umocowany do wniesienia podania. Brak podpisu małżonka wnioskodawcy, nawet przy braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje co najwyżej nie wywołuje skutku prawnego podania, ale tylko do tej osoby, która podania nie podpisała. Okoliczność, że w aktach znajduje się akt notarialny, z którego jednoznacznie wynika, iż skarżący posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie. Nawet brak formalny – brak oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wobec stwierdzenia organu, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że E. B. udzieliła zgody na inwestycję zauważyli, że w aktach brak jest również dokumentu, z którego wynikałby brak takiej zgody. Pomimo tego, że w czasie wydawania spornej decyzji zmiana sposobu użytkowania nie wymagała pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, to rozpatrzenie podania na podstawie wcześniejszych, bardziej rygorystycznych przepisów nie może być poczytane za rażące naruszenie prawa. Był to błąd, ale nie na tyle ważki (kwalifikowany), by powodował nieważność decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeśli mogły mieć one wpływ na wynika sprawy, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo zasadności niektórych zarzutów w niej wskazanych. Przystępując do wyjaśnienia powyższego stanowiska na wstępie jeszcze raz przypomnieć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym kontrola organów ogranicza się do zbadania, czy weryfikowana decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Na obie z wymienionych przesłanek organy powołały się w niniejszej sprawie. Wyjaśnić zatem należy, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana pomimo, iż w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie było właściwej materialnej lub formalnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w literaturze i orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., I OSK 1147/11, LEX nr 1149120 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. CH. Beck 2011). Odnośnie pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ma ono miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreśla się przy tym, że jako rażąco naruszającej prawo nie można traktować decyzji, która zapadła w wyniku odmiennej interpretacji przepisu prawa. Chodzi bowiem o ewidentny błąd organu w stosowaniu jednoznacznego w swej treści, a więc nie wymagającego wykładni, przepisu prawa, który to błąd powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tej przesłanki może dotyczyć zatem tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819 oraz z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle ostatnich rozważań ustalając, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa organ winien odwołać się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnić wadliwość decyzji powodującą jej "zwykłą" wzruszalność, od wad, które przez skutki, jakie powodują, czynią niezbędnym usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Jednak takiej oceny nie dokonały organy w zakresie wady wynikającej z braku podpisu E. B., jako współwłaścicielki działki nr ew. [...], pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. obiektu. Z tego faktu nie można było bowiem wywieść skutków nie do zaaprobowania z punktu widzenia zasad praworządności, skoro E. B. na żadnym etapie postępowania okoliczności tej nie kwestionowała, czemu dała wyraz również w skardze, że jej wolą było złożenie powyższego wniosku wraz z mężem. Należało zatem przyznać rację skarżącym, że powyższego uchybienia nie można było traktować, jako uchybienia kwalifikowanego. W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska organów, że w postępowaniu zwyczajnym Starosta [...] rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, które nie znajdowały zastosowania w postępowaniu toczącym się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W związku z powyższym jedynie tytułem wyjaśnienia zaznaczyć trzeba, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...], jak i obecnie). Niemniej prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2004r. została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała (i obecnie wymaga) jednie zgłoszenia właściwemu organowi. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w ust. 5 pkt 1- 3 art. 71 cyt. ustawy organ miał możliwość wnieść sprzeciw w formie decyzji. Formę decyzji, ale o pozwoleniu na budowę, zastrzegł również ustawodawca w przypadku, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego (art. 71 ust. 6 pkt 1). W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji, Starosta [...] nie miał zatem podstaw materialnoprawnych do rozstrzygnięcia w formie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, zasadne było stanowisko organów, że decyzję z dnia [...] września 2004r., jako obarczoną wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało usunąć z obrotu prawnego. W związku z powyższym, jako chybione należało ocenić stanowisko skarżących, że choć w dacie wydania spornej decyzji ustawa nie wymagała pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, tylko zgłoszenia, to nie jest to błąd na tyle duży i ważki, aby powodował nieważność decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.