VII SA/Wa 1767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), - po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września 2005 r. udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że [...] WINB, po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego na wniosek S. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego [...] z dnia [...] września 2005 r. udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego przy ul. [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania S. W. GINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września 2005 r. Ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poddana została kontroli sądu administracyjnego; prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 938/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. Po zwrocie akt administracyjnych, GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze. Za okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania organ uznał niezakończone postępowanie w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekty zamienne i udzielającej J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. [...] w [...], w którym to postępowaniu (w dacie wydania postanowienia kwestia przymiotu strony skarżącego oraz innych osób miała być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze złożoną skargą kasacyjną), również kwestionowano interes prawny wnioskodawców, w tym skarżącego S. W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zawieszenia postępowania, GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. została złożona przez S. W. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1918/13 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2201/12 uchylił zaskarżony wyrok (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 370/12 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekty zamienne i udzielającej J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. [...] w [...]) i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że skarżący występując o stwierdzenie nieważności winien wykazać w jaki sposób kwestionowana przez niego decyzja oddziaływuje na jego uprawnienia bądź obowiązki. W okolicznościach niniejszej sprawy wywieść należało, że zatwierdzenie projektów zamiennych i udzielenie J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. [...] w [...] nie wpływa na sytuację prawną skarżącego. Dalej NSA wskazał, że dokonując oceny jego interesu prawnego mieć należało na względzie przedmiot kwestionowanego postępowania oraz okoliczności z których wnioskujący wywodzi swe uprawnienia do działania w charakterze strony. Przypomniał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy w istocie zatwierdzenia projektów budowlanych zamiennych w zakresie rozbudowy pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej. Tymczasem interes prawny strona żądająca stwierdzenia nieważności wywodzi z emisji hałasu powodowanej przez prowadzenie w budynku działalności polegającej na organizowaniu różnego rodzaju przyjęć, w tym całonocnych przyjęć weselnych, działalności hotelowej. Wskazuje jednocześnie, że źródłem hałasu są muzyka, rozmowy gości, nasilony ruch samochodów, należących do gości. Tym samym zagrożenie interesu wywodzi wcale nie z oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją, a ze sposobu korzystania z tego budynku, odmiennego od określonego w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji nie sposób przyjąć, by skarżący miał interes prawny w podważaniu decyzji o zatwierdzeniu projektów zamiennych rozbudowy budynku, którego sposobu użytkowania zaakceptowanego przez organ nie kwestionował, a który różnił się od faktycznego sposobu użytkowania, na który skarżący nie zgadza się. Decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. w żadnym razie nie zezwalała na rozbudowę inwestycji, w której dopuszczono by organizowanie całonocnych przyjęć , w tym wesel, prowadzenie hotelu. Analiza jej postanowień prowadzi do wniosku, że dotyczyła rozbudowy budynku o charakterze handlowym z nadbudową mieszkaniową. NSA wyjaśnił, że ochrony przed samowolnymi działaniami polegającymi na zmianie sposobu użytkowania obiektu poszukiwać należy w postępowaniu, uregulowanym w art. 71a prawa budowlanego, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Za zasadne zatem NSA uznał stanowisko co do braku naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że B. W. nie ma statusu strony w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Po wyroku NSA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r. Przytoczył stanowisko NSA, który stwierdził, że zagrożenie interesu prawnego strona wywodzi wcale nie z oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją a ze sposobu korzystania z tego obiektu (emisja hałasu), odmiennego niż określony w decyzji PINB w Powiatu [...] w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. GINB wskazał, że skarżący – S. W. żądając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku interes prawny także wywodzi z emisji hałasu powodowanej przez prowadzoną w budynku działalność. Przypomniał, że decyzja PINB w Powiatu [...] w [...] z dnia [...] września 2005 r. nie zezwalała na prowadzenie w nim działalności polegającej na organizowaniu całonocnych przyjęć oraz prowadzeniu hotelu. Kwestionowaną decyzją organ udzielił pozwolenia na użytkowanie "rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej". Skarżący zagrożenie interesu prawnego wywodzi zatem nie z oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją, ale ze sposobu korzystania z tego budynku innego niż określony w decyzji PINB w Powiatu [...] w [...] z dnia [...] września 2005 r. W tej sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem NSA, należy ochrony poszukiwać w uregulowanym w art. 71a Prawa budowlanego postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W związku z powyższym, GINB uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. W. wnosząc o jej uchylenie . Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a. poprzez brak przesłanek obligatoryjnych i fakultatywnych do umorzenia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., arbitralne utrzymywanie w obiegu prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] września 2005 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. - art. 28 k.p.a., art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt.1, ust. 2 pkt. 9 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., ignorowanie wiążących ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu skargi S. W. opisał przebieg postępowania związanego z rozbudową istniejącego pawilonu handlowego oraz nadbudową części mieszkalnej akcentując, że inwestor nie zastosował się do pozwolenia na budowę, samowolnie zmienił konstrukcję budynku, a następnie dokonał samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu. Zarzucił, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. zmienił przeznaczenie obiektu na mieszkalno-usługowy nie mając do tego kompetencji, zdaniem skarżącego uprawnionym do zmiany był Prezydent Miasta [...] poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zakwestionował twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że samowolnie zbudowany dom weselny powodujący immisje hałasu nie narusza jego interesów. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2201/12 i zawarte w nim stwierdzenia dotyczące zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. oraz wskazania drogi ochrony przed samowolnymi działaniami polegającymi na zmianie sposobu użytkowania obiektu w art. 71a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., II GSK 1836/11- treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa może mieć wpływ na jego sytuacje prawną. Skarżący swój interes prawny wywodzi z emisji hałasu powodowanej przez prowadzoną w budynku działalność. Należy jednak zauważyć, że kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana po zakończeniu procesu legalizacyjnego wszczętego na skutek samowolnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Udzieliła pozwolenia na użytkowanie "rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej". Nie udzieliła pozwolenia na prowadzenie hotelu, organizowania całonocnych wesel. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie posiada interesu prawnego, który dawałby mu legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września 2005 r. Jak trafnie zauważył organ, decyzja PINB w Powiatu [...] w [...] z dnia [...] września 2005 r. nie zezwalała na prowadzenie w nim działalności polegającej na organizowaniu całonocnych przyjęć oraz prowadzeniu hotelu, które generują hałas. Kwestionowaną decyzją organ udzielił pozwolenia na użytkowanie "rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej". Skarżący zagrożenie interesu prawnego wywodzi zatem nie z oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją, ale ze sposobu korzystania z tego budynku innego niż określony w decyzji PINB w Powiatu [...] w [...] z dnia [...] września 2005 r. W takiej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. i powtórzył GINB w zaskarżonej decyzji, ochrony przed skutkami samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy poszukiwać w uregulowanym w art. 71a Prawa budowlanego postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Należy zauważyć, że stanowisko zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego było dla organu wiążące, kwestia przymiotu strony skarżącego i innych osób kwestionujących zarówno decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego, jak i decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie zostało skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. oddalił skargę skarżącego na postanowienie zawieszające postępowanie. W świetle powyższych okoliczności podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września 2005 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego przy ul. [...] w [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).