VII SA/Wa 1770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sspec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania budynku oddala skargę Decyzją Nr [...] z [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 68 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej jako: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257, dalej jako: K.p.a.), nakazał J. K. (dalej jako: skarżąca) wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego drewnianego bliźniaczego zlokalizowanego w części na działce nr ewid. [...] i [...], położonych w M. przy ul. K. od dnia otrzymania niniejszej decyzji do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i wydania ostatecznej decyzji. Nadto zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i o zakresie jego użytkowania oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. PINB w dniu 27 lipca 2017 r., na wniosek skarżącej, na ww. działkach przeprowadził czynności kontrolne i ustalił, że znajduje się na nich drewniany budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 13 m x 7,4 m. Część budynku znajdująca się na działce nr [...] jest niezamieszkała i pozostaje w złym stanie technicznym. Stwierdzono brak podłóg, sufitów oraz częściowego pokrycia dachowego od strony podwórka oraz istnienie częściowo spróchniałych ścian i belek stropowych. Nadto ustalono, że dach pokryty jest w całości eternitem falistym. Ta część budynku stanowi własność J. G. i L. G. (dalej: uczestnicy postępowania). Druga część budynku znajdująca się na działce nr [...] jest użytkowana przez skarżącą. W toku tej kontroli nie można było stwierdzić stanu technicznego elementów konstrukcyjnych z uwagi na okładziny ścian i stropów panelami. Ustalono jednak, że obie części budynku zlokalizowane na działkach o numerach: [...] i [...] są połączone konstrukcyjnie. W trakcie kontroli skarżąca podnosiła, że J. G. celowo dewastuje swoją część budynku. Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniami Nr [...] oraz Nr [...] z [...] listopada 2017 r. nałożył na skarżącą oraz uczestników postępowania obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia oceny technicznej należących do nich części budynku. W dniu 20 listopada 2017 r. PINB został zawiadomiony przez uczestników postępowania, że budynek zagraża zdrowiu i życiu ludzi oraz że istnieje ryzyko jego zawalenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. PINB nakazał uczestnikom postępowania wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego drewnianego, położonego na działce nr [...] na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Natomiast decyzją nr [...] z tego samego dnia nakazano skarżącej wyłączenie z użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...]. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wskutek czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 29 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęła ocena techniczna budynku zajmowanego przez skarżącą, z której wynika, że nie zagraża on bezpieczeństwu użytkowników, łącznie z sienią i kominem wykonanym z kamienia. Z kolei 24 stycznia 2018 r. wpłynęła ocena techniczna części budynku znajdującego się na działce nr [...], stanowiącej własność uczestników postępowania, według której ta część budynku "nie nadaje się do użytkowania. Jest to obiekt niebezpieczny i zagrażający bezpieczeństwu użytkownikom działki". W dniu 15 lutego 2018 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w czasie której skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbiórkę części budynku znajdującego się na działce nr [...], ponieważ jest on w dobrym stanie technicznym. Jednocześnie wyraziła zgodę na rozbiórkę części budynku uczestników postępowania, którzy zażądali rozbiórki całości budynku. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek jest ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Województwa [...] i w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy M. W dniu 19 marca 2018 r. organ I instancji został zawiadomiony o zawaleniu się komina zbudowanego z kamienia, cegły, słomy i gliny. W toku dokonanej w tym dniu kontroli stwierdzono, że zawaleniu uległa ściana komina od strony uczestników. Komin ten znajduje się w środkowej części budynku, posiadał tylko jeden przewód dymowy (spalinowy), służący dla obydwu części budynku i był użytkowany przez skarżącą. Od poziomu posadzki (gruntu) do około 1 metra poniżej kalenicy budynku dachu wybudowany jest z kamienia polnego (nie łupanego) na zaprawie gliniano -słomianej. Powyżej i ponad dachem wykonany jest z cegły czerwonej pełnej. Stwierdzono, że komin ten nie może być użytkowany, bowiem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Istnieje groźba zawalenia całego komina i naruszenia konstrukcji całego budynku. W związku z powyższym PINB uznał, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może funkcjonować bez komina, bez przewodu spalinowego (dymowego) w systemie ogrzewania budynku paliwem stałym (kuchnia kaflowa) oraz istnieje bezpośrednia groźba zawalenia się komina i naruszenia stateczności konstrukcji budynku. Na skutek odwołania skarżącej, WINB decyzją Nr [...] z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nakazał skarżącej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego drewnianego, bliźniaczego, zlokalizowanego w części na działkach o numerach: [...] i [...], położonej przy ul. K. w M. oraz zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ww. obowiązki nakazał wykonać w terminie do 2 lipca 2018 r. Zdaniem WINB nieprecyzyjna była sentencja wydanej przez PINB decyzji, stąd konieczność wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 68 Prawa budowlanego, który odnosi się do stanu technicznego budynku, stwarzającego bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego konsekwencją może być zawalenie całego lub części budynku. Przesłanką uzasadniającą zastosowanie powołanego przepisu nie jest tylko zły stan techniczny budynku ani też nawet taki stan, który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie. Przesłankę z tego przepisu wypełnia bezpośrednia groźba zawalenia. Bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie, bez żadnych ogniw pośrednich. WINB powołał dokonane w trakcie kontroli z 19 marca 2018 r. ustalenia PINB dotyczące tego, że ściana komina od strony działki nr [...] uległa zawaleniu. Przedmiotowy komin znajdował się w środkowej części budynku i posiadał tylko jeden przewód dymowy (spalinowy), służący obydwu częściom budynku, ale użytkowany tylko przez skarżącą. Komin wybudowany był z kamienia polnego (nie łupanego) na zaprawie gliniano - słomianej. Obecnie nie może być on użytkowany, ponieważ zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia; istnieje groźba zawalenia całego komina. Nadto wskazano, że uległa zniszczeniu ściana budynku od strony podwórka. Natomiast ściana znajdująca się w środku budynku została naruszona; w chwili obecnej jest ruchoma i grozi zawaleniem. W ocenie organu odwoławczego istnieje więc bezpośrednia groźba zawalenia się przedmiotowego obiektu. W sytuacji bowiem, gdy część jednego z elementów budynku (komina) uległa zawaleniu, naruszając stabilność wewnętrznej ściany budynku, która nie została należycie zabezpieczona przed katastrofą budowlaną oraz istnieje realna obawa zawalenia pozostałej części tego elementu, to należy uznać, że zaistniała przesłanka bezpośredniego zagrożenia w niniejszej sprawie. WINB podał, że stan techniczny części budynku stanowiącej własność uczestników postępowania, zgodnie z treścią oceny technicznej z 12 grudnia 2017 r., opisany został jako "ruina", nienadająca się do użytkowania oraz stanowiąca niebezpieczeństwo i zagrażająca użytkownikom działki. Wskazane okoliczności znalazły swoje potwierdzenie także w trakcie kontroli przeprowadzonej 27 lipca 2017 r. Zdaniem organu II instancji argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Jak wskazano, bezpośredniość i realność istnienia groźby zawalenia się przedmiotowego budynku wynika wprost z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, jaka miała miejsce 19 marca 2018 r., a także ze złego stanu technicznego części budynku stanowiącego własność uczestników postępowania, który powiązany jest konstrukcyjnie z częścią budynku należącego do skarżącej. Z tego względu bez znaczenia pozostaje ocena skarżącej, że "samodzielna" część budynku zajmowana przez nią nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku zapewnienia możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na niezawiadomienie skarżącej oraz jej pełnomocnika o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 19 marca 2018 r., WINB wskazał, że specyfika postępowania w trybie art. 68 Prawa budowlanego wymaga od organów nadzoru budowlanego szybkiego i skutecznego działania. Postępowanie to ukierunkowane jest bowiem na wyeliminowanie realnego zagrożenia dóbr, do których zalicza się życie i zdrowie ludzi. Podjęcie przez PINB czynności kontrolnych wymagało działań niecierpiących zwłoki z uwagi na treść zgłoszenia, wskazującego na częściowe zawalenie się komina, usytuowanego na budynku objętym prowadzonym postępowaniem. Oględziny przeprowadzone zostały w tym samym dniu, w którym przekazana została powyższa informacja. Niezależnie od tego, skarżąca nie wskazała, jakiej konkretnie czynności nie mogła dokonać i w jaki sposób mogłaby ona wpłynąć na wynik sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję WINB wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie art. 68 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której przedmiotowy budynek mieszkalny grozi zawaleniem w sytuacji, gdy taka sytuacja nie ma miejsca. W ocenie skarżącej w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez WINB nie wykazano jednoznacznie, że istnieje bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. W uzasadnieniu skargi wskazała, że bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku jest to sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, że przedmiotowy budynek stwarza niebezpieczeństwo nagłego zawalenia, a zatem nie mogły zastosować art. 68 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy z przedstawionej oceny technicznej budynku i protokołu oględzin wynika, że budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga remontu, ale nie jest w stanie bezpośrednio grożącym zawaleniem, to organy nie mogą wydać nakazu w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Ani z protokołu oględzin, ani też z opinii rzeczoznawców nie wynika, aby istniało bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. Dokumenty te wskazują na możliwość naprawy budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddana została decyzja WINB z [...] maja 2018 r., uchylająca decyzję PINB z [...] marca 2018 r. i orzekająca co do istoty sprawy. Organ II instancji uznał za zasadne nałożenie na skarżącą w trybie art. 68 Prawa budowlanego obowiązku wyłączenia z użytkowania części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i nr [...]. Z uwagi jednak na nieprawidłowości oraz braki związane z określeniem terminu wykonania ww. obowiązków uznał za zasadne wydanie decyzji reformatoryjnej. Podlegająca badaniu decyzja została wydana w trybie art. 68 Prawa budowlanego stanowiącego, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Przesłanką wyłączenia z użytkowania całości lub części obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie, bez żadnych ogniw pośrednich. Bezpośrednia groźba zawaleniem oznacza, że jedynym skutkiem stanu obiektu poddanego kontroli może być zawalenie się tego obiektu. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną (por. wyrok NSA z 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96, publ. LEX nr 43340). Nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego z takiego stanu technicznego budynku, który jest oceniony jako bezpośrednio grożący zawaleniem. Przepis art. 68 Prawa budowlanego ma zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, wymagających od organów nadzoru budowlanego podejmowania zdecydowanych kroków w celu ochrony takich wartości, jak: życie i zdrowie ludzkie. Nie zwalnia to jednak tych organów od dokonania właściwych ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia, że istotnie zachodzą przesłanki do zastosowania środków, opisanych w cytowanym przepisie (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/10, publ. cbosa). Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku czy wyłączeniu go z użytkowania - z uwagi na konsekwencje takiej decyzji - musi być zatem poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, którego obligatoryjnym elementem, wynikającym z art. 68 Prawa budowlanego, są oględziny nieruchomości, potwierdzone protokołem, z którego jednoznacznie wynika przesłanka wydania nakazu z art. 68 Prawa budowlanego, tj. stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, prowadząc postępowanie zainicjowane pismem uczestników, w dniu 19 marca 2018 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika, że zniszczeniu uległa ściana komina od strony działki nr [...]. Komin ten znajduje się w środkowej części budynku i był użytkowany przez skarżącą. Istnieje aktualnie groźba zawalenia całego komina. Ściana w środku budynku jest ruchoma, niestabilna. Powyższe koresponduje z dołączonym do akt postępowania administracyjnego dowodem w postaci oceny technicznej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], sporządzonej 12 grudnia 2017 r. przez mgr inż. budownictwa A. Ś., z której wynika, że "poddana ocenie część budynku nie nadaje się do użytkowania. Jest to obiekt niebezpieczny i zagrażający bezpieczeństwu użytkownikom działki (...). Konstrukcja całego budynku jest ściśle związana ze sobą, należy zatem zaprzestać użytkowania pozostałej części budynku, gdyż w każdej chwili może nastąpić katastrofa budowlana." Także w ocenie technicznej części budynku mieszkalnego, zajmowanego przez skarżącą, sporządzonej przez technika budowlanego J. F., zawarto stwierdzenie, że jakkolwiek nie zagrażał on bezpieczeństwu w dacie jej sporządzenia, tj. 12 grudnia 2017 r., to wskazano w niej, że część budynku bliźniaczego zajmowana przez skarżącą w obecnym stanie technicznym może funkcjonować łącznie z sienią i kominem, który w przypadku rozbiórki części bliźniaczej budynku, znajdującej się na działce nr [...], powinien pozostać nienaruszony. Z akt sprawy wynika również, że komin miał jeden przewód dymowy służący obu częściom budynku. Istnieje groźba jego zawalenia w całości, a tym samym naruszenia konstrukcji całego budynku, który nie może funkcjonować bez komina, jeżeli jest ogrzewany kuchnią kaflową. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy pod względem spełnienia przesłanki z art. 68 Prawa budowlanego. Podstawowym dowodem w tym zakresie był protokół z przeprowadzonych 19 marca 2018 r. oględzin przedmiotowego budynku, przy czym nie sposób nie zauważyć, że wnioski z niego wypływające korespondują z wnioskami płynącymi z opinii technicznych, sporządzonych jeszcze przed zawaleniem się komina. Już z tych opinii wynikało bowiem, że część budynku należącego do uczestników postępowania z uwagi na zły stan techniczny grozi zawaleniem oraz że ta część budynku jest powiązana konstrukcyjnie z częścią należącą do skarżącej. Zawalenie się komina stanowiło potwierdzenie tych opinii. W protokole z 19 marca 2018 r., jak również w protokole z oględzin z 27 lipca 2017 r., szczegółowo scharakteryzowano poszczególne elementy konstrukcyjne budynku, podkreślając w wielu miejscach ich znacząco zły stan techniczny. Treść protokołów oraz powołanych dwu opinii technicznych sporządzonych przez specjalistów z zakresu budownictwa dowodzi, że przedmiotowy budynek bezpośrednio grozi zawaleniem. Niewątpliwie zachodziła zatem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, do której wydania, w obliczu stwierdzonego bezpośredniego zagrożenia zawaleniem, organ był zobowiązany. Sąd podziela ocenę organów obu instancji, że istnieje bezpośrednie niebezpieczeństwo zawalenia się budynku w części skarżącej z uwagi na zawalenia się komina oraz naruszenie konstrukcji ściany w środku budynku. Wzmocnieniem decyzji organu odwoławczego jest znajdująca się w aktach sprawy, wyrażona w piśmie z 11 czerwca 2018 r., opinia skarżącej, według której na skutek dokonanego 8 czerwca 2018 r. przez uczestnika postępowania zniszczenia ściany budynku wraz z węgłem od strony podwórka uczestników, najprawdopodobniej nastąpiło naruszenie konstrukcji i struktury budynku. Z powyższych względów nieuzasadniony, w ocenie Sądu, jest postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena skarżącej, że jej część budynku nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników jest subiektywna i nie uwzględnia bezspornej okoliczności, że nie jest ona samodzielna, tylko połączona konstrukcyjnie z częścią budynku należącą do uczestników postępowania. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla podjętej zaskarżonej decyzji okoliczność wydania przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w trybie art. 66 Prawa budowlanego, bowiem zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 68 Prawa budowlanego, a ww. decyzja pochodzi z daty późniejszej, aniżeli decyzja WINB z [...] maja 2018 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.