VII SA/Wa 1774/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", oddalił zarzuty firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z niewykonaniem przez właściciela dworu w [...] - ww. Spółkę prac nakazanych decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2010 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po upływie terminu na wykonanie prac konserwatorskich, jakie winna wykonać ww. Spółka w terminie do 30 czerwca 2010 r., wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], nałożył na ten podmiot grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 złotych. Następnie w dniu 30 maja 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wniosła zarzuty wynikające z art. 33 pkt 6 w związku z art. 7 § 3 oraz art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Organ I instancji, odnosząc się zarzutu dotyczącego naruszenia 33 pkt 6 w związku z art. 7 § 3 u.p.e.a., wskazał, że z akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wielokrotnie składała oświadczenia o zamiarze przystąpienia do remontu zespołu dworskiego w [...], za którymi nie szły żadne działania powstrzymujące postępującą destrukcje dworu. W ocenie organu, przeprowadzone w ostatnich latach prowizorycznie prace zabezpieczające, czy jedyna powstała dokumentacja budowlana (inwentaryzacja i ekspertyza techniczna dworu) nie były wykonane z inicjatywy właściciela, tylko wynikały z zaleceń konserwatorskich i nie są wystarczającymi działaniami dla powstrzymania destrukcji dworu w [...]. W ciągu ponad 9 lat właściciel dworu nie wykonał zarówno deklarowanych prac remontowo-rewaloryzacyjnych, ani też prac nałożonych przez organ konserwatorski ostatnią decyzją nr [...]. Zadaniem organu, z powyższych ustaleń wynika sprzeczność pomiędzy wielokrotnie przedstawianymi deklaracjami zobowiązanego, a brakiem jego działań ww. właściciela. Biorąc pod uwagę powyższe fakty, postępującą degradację obiektu (potwierdzoną licznymi lustracjami konserwatorskimi), w ocenie organu ww. Spółka jest niewiarygodna i uznać należy dotychczasowe postępowanie jako działania pozorowane oraz złą wolę zobowiązanego. Dlatego wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymusową realizację przedmiotowego obowiązku było niezbędne, bowiem właściciel dworu od wielu lat uchyla się od obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), jak również od nałożonych na Spółkę zobowiązań. Ponadto organ I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Zdaniem organu, nałożona grzywna w wysokości 10000 zł pozostaje w granicach ustawowych. Stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowa nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 50000 zł, zaś grzywny nakładane wielokrotnie zgodnie z § 3 nie mogą łącznie przekraczać kwoty 200000 zł. Nałożona postanowieniem nr [...]grzywna nie jest najwyższa z możliwych. W ocenie organu konserwatorskiego wysokość grzywny powinna być dolegliwa dla zobowiązanego w celu przymuszenia go do wykonania nałożonych obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji, przywołując tezy zawarte w wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98; i wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1877/06), wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], uchylił postanowienie organu I instancji Nr [...]o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10000 złotych z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer [...]z dnia [...] maja 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z tego względu organ II instancji uznał, że zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie może być rozpatrzony z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ II instancji stwierdził, że decyzja nr [...], nakazująca [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], właścicielowi dworu w miejscowości [...], gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., przeprowadzenie w dworze w [...] prac konserwatorskich i robót budowlanych obejmujących: naprawę murów konstrukcyjnych, odbudowę stropów oraz odbudowę dachu w terminie do 30 czerwca 2010 r. jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. A zatem obowiązek określony przeprowadzenia w dworze w [...] prac konserwatorskich i robót budowlanych obejmujących: naprawę murów konstrukcyjnych, odbudowę stropów oraz odbudowę dachu w terminie do 30 czerwca 2010 r. jest wymagalny. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 15 marca 2011 r., żadne prace konserwatorskie lub budowlane mające na celu zabezpieczenie budynku dworu przed dalszą degradacją nie zostały podjęte. Okoliczność ta uzasadnia, w świetle art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną. Jednocześnie stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, jak wskazano powyżej zarówno upomnienie jaki tytuł wykonawczy zostały doręczone Skarżącej spółce, a zatem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte prawidłowo. Ponadto organ II instancji stwierdził, że wskazany przez pełnomocnika ww. Spółki fakt złożenia przez zobowiązaną oświadczenia o podjęciu czynności zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku, pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu II instancji, jedynie wykonanie obowiązku w całości bądź też jego bezprzedmiotowość stanowi o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, w rozumieniu art. 33 pkt 6 u.p.e.a.. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], jest słuszne i zgodne prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r. w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; - art. 33 pkt 1, 5 - 6 w zw. z art. 7 § 1 u.p.e.a. błędne uznanie wniesionych przez skarżącą zarzutów za nieuzasadnione i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; - art. 7 w zw. z 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia i pominięcie w ustalonym stanie faktycznym sprawy okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczących podejmowania przez skarżącą działań mających na celu wykonanie obowiązku jak również ciągłego kontaktu z organem (tj. [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków) celem podejmowania ustaleń mających na celu przeprowadzenie prac objętych decyzją nr [...] - art. 77 w zw. z art. 124 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz sformułowanie osnowy postanowienia organu II instancji w sposób sprzeczny z uzasadnieniem faktycznym i prawnym ww. postanowienia, a tym samym sporządzenie uzasadnienia postanowienia organu II instancji w sposób rażąco sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa; - art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 oraz 136 k.p.a. w zw. z art. 18 u. p. e. a. poprzez przyjęcie przez organ subiektywnych domniemań faktycznych jak również ocen i wniosków nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym w szczególności poprzez przyjęcie, że oświadczenia Skarżącego w zakresie prowadzenia działań mających na celu wykonanie obowiązku nie mają wpływu na prowadzone postępowanie bez zweryfikowania ww. okoliczności w toku prowadzonego postępowania; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia w sposób nie pogłębiający, lecz podważający zaufanie do organów Państwa poprzez pominięcie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu okoliczności dotyczących wykonywania czynności związanych z wykonaniem obowiązku określonego w decyzji nr [...]; - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymują dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]maja 2012 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Na wstępie zauważyć należy, iż celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Przedmiotowe postępowanie toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w ar. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Ponadto zaznaczyć także należy, iż zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów czyni czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Postępowanie administracyjne toczy się więc tylko w ramach zgłoszonych zarzutów i które to zostały zgłoszone, w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W niniejszej sprawie [...]Sp. z o.o. z siedzibą we [...] powołała zarzuty oparte na art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a., tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W kontekście powołanych przez stronę skarżącą zarzutów oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, iż zasadnie oddalono zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak już wyżej wskazano, organ egzekucyjny z urzędu obowiązany jest do badania dopuszczalności egzekucji. Badanie powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W rozpoznawanym przypadku wszystkie z wymienionym okoliczności ziściły się. I tak, jak wskazał organ, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2010 r., nr [...] jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych był więc wymagalny. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] marca 2011 r., żadne prace konserwatorskie lub budowlane mające na celu zabezpieczenie budynku dworu przed dalszą degradacją nie zostały podjęte. Okoliczność ta uzasadniała, w świetle art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną. Jednocześnie stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Organ egzekucyjny wystawił upomnienie w dniu 28 marca 2011 r. (doręczone dnia 1 kwietnia 2011), a następnie tytuł wykonawczy w dniu 17 maja 2011 r. (doręczony w dniu 23 maja 2011 r.). W ocenie Sądu, egzekucja objęta tytułem wykonawczym była zatem jak najbardziej dopuszczalna. Nie zmienia tego okoliczność, iż pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. skarżąca Spółka poinformowała organ o przystąpieniu do prac, albowiem były to dopiero prace przygotowawcze. Do czasu wszczęcia egzekucji strona zobowiązana nie podejmowała żadnych konkretnych działań w celu wykonania nałożonego obowiązku. Ponadto, na co zasadnie uwagę zwrócił organ, jedynie wykonanie obowiązku w całości bądź też jego bezprzedmiotowość (np. wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego) stanowi o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, w rozumieniu art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Za nieuzasadniony również należało uznać zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.). Z akt sprawy bowiem wynika, że postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], organ uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]maja 2011 r., nakładające na [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 złotych i umorzył postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie ma więc tu mowy, o uciążliwości środka egzekucyjnego. Fakt późniejszego nałożenia na stronę grzywny w wysokości 20.000 złotych oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2860/12, pozostaje bez wpływy na zasadność podjętego przez organy egzekucyjne rozstrzygnięcia, gdyż jak podkreślono, organy orzekały w ramach przedstawiony przez Spółkę zarzutów, które zostały zgłoszone w terminie wynikającym z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W odniesieniu również do powyższego, zarzut zawarty w skardze, w kwestii naruszenia art. 33 pkt 1, 5 w zw. z art. 7 § 1 u.p.e.a., należy uznać za spóźniony, podniesiony został bowiem dopiero w postępowaniu przed Sądem. Ponadto wbrew informacji zawartej w piśmie procesowym z dnia 28 marca 2013 r., z treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, nie wynika, aby zawarte w nim były informacje o częściowym wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W przypadku zaś faktycznego zrealizowania w całości lub części nałożonego obowiązku może obecnie zajść podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 2 u.p.e.a.). Jeszcze raz należy podkreślić, iż strona skarżąca do czasu wszczęcia egzekucji nie podejmowała żadnych konkretnych działań w celu wykonania nałożonego obowiązku, tym samym także zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Bez istotnego wpływu, pozostaje także kwestia wadliwego sformułowania osnowy postanowienia, albowiem bezsprzecznie wiadomo, co było przedmiotem postępowania administracyjnego, a mianowicie rozpatrzenie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.