VII SA/Wa 1774/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Starosty S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 czerwca 2025 r. nr 73/SPEC/2025 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1) odrzucić sprzeciw; 2) zwrócić Powiatowi S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2025 r. nr 73/SPEC/2025, Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Starosty S. z [...] marca 2025 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty S. z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W dniu 24 czerwca 2025 r. Starosta S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jednak w myśl art. 64a § 1 p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach art. 138 § 2 k.p.a., oceniając dopuszczalność sprzeciwu należało ustalić, czy Starosta S. (lub Powiat S. reprezentowany przez Starostę) był stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Analiza akt tego postępowania wykazała, że Powiat S. ani jego Starosta nie byli stronami tego postępowania. W szczególności, inwestorem spornej inwestycji drogowej była Gmina Miasto S., a nie Powiat S. Podmiot wnoszący sprzeciw w niniejszej sprawie jest natomiast organem władzy publicznej, który w warunkach kontrolowanego postępowania administracyjnego występował w roli organu pierwszej instancji. Organ taki nie jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie wydanej przez siebie decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17; z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 477/16; z 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1655/13; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada przypomnieć, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalną uznano wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Zatem jeżeli sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta (ani jej organy) nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3225/15; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej w takiej konfiguracji procesowej jest również akceptowany w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa (W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006). Sąd przypomina, że brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego – w przypadku, w którym organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji – nie narusza konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok TK z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08; OTK ZU 9A/2009, poz. 139). Trybunał stwierdził bowiem, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego (...). Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". W ocenie Sądu, stanowisko to zachowuje swoją aktualność również w przypadku postępowania ze sprzeciwu od decyzji. W związku z tym, że Powiat S. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, jego Staroście nie przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu od tej decyzji w oparciu o art. 64a § 1 p.p.s.a. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1150/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpatrywany sprzeciw należało zatem uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia jego odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika bowiem, że sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli jego wniesienie było niedopuszczalne. Z uwagi na odrzucenie sprzeciwu, Sąd zdecydował o zwrocie skarżącemu całej kwoty uiszczonego wpisu sądowego, o czym orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.