VII SA/Wa 1776/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty K. kwotę 842 (osiemset czterdzieści dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], znak:[...], nakładające na Starostę K. karę pieniężną w wysokości 19 500 zł za 39 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i M. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] i [...] w M. gm. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] i [...] w M. Gm. W. prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 17 sierpnia 2004 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] i [...] w M. gm. W. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 104 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wskazuje zatem, że Starosta K. przekroczył termin wynikający z ww. ustawy o 39 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę wyniósł 19500 zł. Ponadto organ stwierdził, iż Starosta K. niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/06 i wyrok tego Sądu z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/06, w których Sąd wyraził pogląd, że wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem nie jest to termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można się także zgodzić z poglądem skarżącego jakoby okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracyjny potwierdzenia otrzymania tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ termin dla stron na zapoznanie się z materiałem dowodowym podlegał odliczeniu od terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ podniósł bowiem, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższe czynności należą do kategorii zwykłych działań organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji. Organ administracji architektoniczno -budowlanej powinien tak zorganizować postępowanie, aby te czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości postępowania. Na powyższe postanowienie Starosta K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 3, 6, 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że od terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie odlicza się terminu związanego z wydawaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego, art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez żalącego się i wreszcie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji zamiast jego uchylenia. W rezultacie Starosta K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nakładający wprost na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zakończenia postępowania w ściśle określonym terminie wprowadzony został przepisem art. 1 pkt 28 lit d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) i miał na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że maksymalny termin zakreślony przez ustawodawcę dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi, w tym również postępowaniem wyjaśniającym i jego zakończenie w terminie przewidzianym przepisami prawa. Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zwłokę taką należy bowiem co do zasady uznać za nieuzasadnioną. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu np. na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Dlatego w rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty K. o możliwości odliczenia terminów związanych z podjęciem tego typu czynności. Czynności te bowiem należą do kategorii zwykłych działań organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest tak zorganizować postępowanie, aby te czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości. Tym niemniej za taką niezbędną czynność może zostać uznane wydanie postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (np. kompletność projektu budowlanego) organ zobowiązany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określenia terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. A zatem jest to bez wątpienia sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. W ocenie Sądu do 65-dniowego terminu wlicza się termin wynikający z postanowienia wydawanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wiążącego się z koniecznością usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym (taki pogląd wyraził Sąd także w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06 publ. LEX nr 204972). Czynność ta nie tylko jest przewidziana odpowiednim przepisem Prawa budowlanego, ale także powinna być kwalifikowana do kategorii czynności nadzwyczajnych, których podjęcie wiąże się właśnie z niemożliwością wydania decyzji przez organ. Należy także zaznaczyć, że przepis art. 35 ust. 3 nie pozostawia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania. Stanowi bowiem wprost o konieczności nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, zaś- po bezskutecznym upływie wskazanego terminu - o obligatoryjnym wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Reasumując Sąd podzielił pogląd Starosty K., że wydając postanowienia kontrolowane w niniejszym postępowaniu zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli przepisy art. 35 ust. 3, 6, 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że od terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie odlicza się terminu związanego z wydawaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] prowadząc na nowo postępowanie administracyjne w trybie art. 35 ust 6 Prawa budowlanego będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności odliczenia terminu związanego z wydaniem przez Starostę K. postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.