VII SA/Wa 1776/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. C. i S. C. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Miejski Konserwator Zabytków we W. postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. na podstawie art. 39, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) i porozumienia z dnia listopada 2003r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem W. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku zgłoszonego przez Wydział Architektury i Budownictwa UM W. z dnia [...] lutego 2009r. wraz z załączonym projektem - postanowił uzgodnić projekt zespołu budynków wielorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności przy ulicy C. , (działka nr [...], część działki [...] obrąb Z.). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. po rozpoznaniu zażalenia Ireny C. i S.C. na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., wydane z upoważnienia Prezydenta W. w dniu [...] marca 2009r. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż na postanowienie z dnia [...] marca 2009r. zażalenie złożyli Irena C. i S. C.. Skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 10 kpa w związku z niezapewnieniem stronom udziału w prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym. Zgodnie z przepisem art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie na postanowienie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który je wydał, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia stronie. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania (zażalenia) wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (postanowienia), a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, wnosi odwołanie (zażalenie) w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję (postanowienie) doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania (zażalenia) w podanym terminie decyzja (postanowienie) w myśl art. 16 § 1 kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.04.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1854/05). Organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zostało skutecznie doręczone Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w dniu [...] marca 2009 r., o czym świadczy data widniejąca na prezentacje Kancelarii Wydziału. Zatem termin do wniesienia zażalenia na postanowienie upłynął w dniu 11 marca 2009 r. Tymczasem, przedmiotowe zażalenie zostało nadane przez skarżących w urzędzie pocztowym we W. w dniu [...] marca 2009 r. Stosownie do przepisu art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żalący się wniósł zażalenie z uchybieniem 7-dniowego terminu, organ nie ma innej możliwości jak stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu oznaczałoby bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym ostatecznego postanowienia, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. C. i S. C.i wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia — w szczególności naruszenie art. 141 § 2 kpa przez przyjęcie, iż zażalenie skarżących zostało złożone po terminie przewidzianym dla jego złożenia; naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 kpa przez niezasadne stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia zażalenia, oraz naruszenie art. 28 kpa przez uznanie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. za stronę postępowania administracyjnego. Dnia [...] marca 2009 r. skarżący nadali listem poleconym zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] marca 2009 r. uzgadniające projekt budowlany dla zespołu budynków wielorodzinnych. Postanowienia tego skarżącym nie doręczono, a dowiedzieli się oni o jego treści dnia 19 marca 2009 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżących, zachowali oni termin przewidziany w art. 141 § 2 kpa. Zaskarżonym postanowieniem organ administracji stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia — przyjmując, że termin do jego złożenia upłynął dnia 11 marca 2009 r., gdyż wówczas postanowienie o uzgodnieniu projektu budowlanego zostało doręczone Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. W ocenie skarżących powyższe stanowisko organu administracji narusza przepisy prawa. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wydział ten jest jednostką organizacyjną tego samego Urzędu Miejskiego W., uznanie tego wydziału za stronę postępowania narusza przepis art. 28 kpa. Data przekazania akt przez jedną komórkę organizacyjną Urzędu Miejskiego W. do innej komórki organizacyjnej jest pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla oceny terminu do złożenia środka odwoławczego. Skoro skarżący dowiedzieli się o treści decyzji dnia [...]marca 2009 r. — złożenie przez nich zażalenia dnia 26 marca 2009 r. spełniało wymagania art. 141 § 2 kpa. Uznanie skarżących za stronę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji na działce przy ul. C.. W. zgodnie z art. 28 kpa wynika z faktu, że są oni właścicielami nieruchomości graniczących z tą posesją. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie zapadłe w toku postępowania odwoławczego, wydane zostało z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast stosownie do art. 141 § 1 i 2 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie, ponadto zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jak stwierdził organ odwoławczy, skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia, jednak zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszo instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania/zażalenia wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie/zażalenie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Twierdzenie organu w tym zakresie jest prawdziwe, jednakże taki sposób ustalenia terminu do wniesienia zażalenia nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ nie doręczył postanowienia z dnia 3 marca 2009r. żadnej ze stron postępowania. Nie można bowiem uznać, iż doręczenie odpisu przedmiotowego postanowienia "Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W." dokonane zostało prawidłowo i skutecznie. Organ ten nie ma bowiem w postępowaniu incydentalnym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. Stroną postępowania incydentalnego jest natomiast strona postępowania "głównego". Należy mieć również na względzie, iż doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56 i z dnia 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03, opubl. ONSA 2004/1/7). Czynność doręczenia niezgodna z przepisami kpa jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podzielić zatem należy zarzuty skargi, iż data 4 marca 2009r. jako dzień doręczenia postanowienia Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. nie mogła stanowić podstawy do ustalenia terminu wniesienia zażalenia przez stronę skarżącą. Organ orzekający wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 kpa ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 kpa. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę winien również odnieść się w sposób wyczerpujący do kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. W ocenie Sądu działanie organu odwoławczego ewidentnie narusza wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ przedwcześnie stwierdził zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 134 kpa. Stąd zaskarżone postanowienie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).