VII SA/Wa 1777/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. Mieszkaniowej Nieruchomości W. [...], [...], [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. Mieszkaniowej Nieruchomości W. [...], [...], [...] z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Na skutek interwencji A. R. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W., [...] Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...]. w dniu [...] lutego 2017 r. dokonał oględzin lokalu, stwierdzając odspojenie od sufitu w pomieszczeniu sypialni tynku gipsowego o powierzchni ok. [...] m2, przez co na suficie widoczna jest aktualnie powierzchnia żelbetonowa stropu. W lokalu występowały tynki gipsowe wykazujące cechy odspojenia. Organ wezwał W. Mieszkaniową Nieruchomości [...] [...], [...], [...] w W. do dostarczenia aktualnych przeglądów stanu technicznego budynku (o nr [...]), tj. protokołu z przeglądu rocznego oraz protokołu z przeglądu pięcioletniego budynku, jak również książki obiektu. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. W. [...] w W.. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...]organ I instancji nałożył na W. Mieszkaniową obowiązek wykonania i przedłożenia oceny technicznej spornego lokalu, ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn odspojenia się tynku z sufitów - w trybie art. 81c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Wspólnota przedłożyła protokół nr [...]z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...], a następnie przekazała żądaną ocenę techniczną lokalu mieszkalnego opracowaną w dniu [...] stycznia 2018 r. przez mgr inż. M. K.. Dysponując takim materiałem dowodowym PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]nakazał wskazanej na wstępie W. Mieszkaniowej, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. W. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: - skuciu tynków w pomieszczeniach, w których są one odspojone, - oczyszczeniu mechanicznym całego sufitu, zagruntowaniu, - wykonaniu warstwy szczepnej z zaprawy przeznaczonej do powierzchni gładkich betonowych i ponowne wykonanie nowego tynku o normowej grubości w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. II. Po rozpatrzeniu odwołania W. Mieszkaniowej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przybliżając istotę zastosowanej w sprawie instytucji prawnej określonej w art. 66 ust. 1 P.b. [...]WINB wyjaśnił, iż decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter związany. Jeżeli więc wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 P.b., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zgromadzone w sprawie dowody wskazujące na zły stan techniczny tynków a jednocześnie przytoczył podobne incydenty odpadnięcia tynku jakie miały miejsce w tym lokalu mieszkalnym w latach ubiegłych (w 2001, 2012, w lipcu 2016, a następnie [...] maja 2017 r.). W kontekście powyższego zdaniem [...]WINB sufity w lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. [...] znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. W związku z tym, w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem, należy skuć tynki w pomieszczeniach, w których są one odspojone, oczyścić mechanicznie cały sufit oraz go zagruntować, jak również wykonać warstwę szczepną z zaprawy przeznaczonej do powierzchni gładkich betonowych i ponowne wykonać nowy tynk o formowej grubości. Odnosząc się do zarzutów W. Mieszkaniowej organ wyjaśnił, iż nie podziela poglądu, że sufity nie stanowią części wspólnej obiektu. Jakkolwiek sporny sufit wykorzystywany jest przez właścicieli lokalu nr [...], to jednak stanowi on równocześnie wspólny element konstrukcyjny budynku i jako taki jest częścią wspólną budynku. Sam fakt korzystania z sufitu przez właściciela lokalu nie przesądza o jego przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 716) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem praw i obowiązków w zakresie zarządu nieruchomością wspólną, którą to w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Za zasadne należało zatem uznać nałożenie obowiązku na Wspólnotę Mieszkaniową a nie na właściciela wskazanego lokalu. III. Skargę na powyższą decyzję wywiodła W. Mieszkaniowa kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 61 P.b. poprzez nałożenie decyzją obowiązków na inny podmiot niż właściciel lokalu, podczas gdy przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają możliwości nałożenia obowiązków na podmiot nie będący właścicielem bądź zarządcą obiektu; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. - ustalenia podmiotu obowiązanego do dokonania napraw, co skutkowało nałożeniem obowiązku wykonania robót budowlanych dotyczących odrębnego lokalu na Wspólnotę, podczas gdy obowiązek taki winien być nałożony na właściciela lokalu; - ustalenia przyczyn odspojenia i spadnięcia tynku gipsowego z sufitu i ustalenia czy nieodpowiedni stan techniczny lokalu jest spowodowany nieprawidłowościami związanymi z częściami wspólnymi obiektu zwłaszcza, że (według oświadczenia A. R.) nie był to pierwszy taki przypadek a wszystkie takie zdarzenia miały miejsce w okresach letnich, a więc jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych decyzji, w szczególności wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że podmiotem który zobowiązany jest dokonać napraw jest W. Mieszkaniowa, a nie właściciel lokalu; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, że Wspólnota nie ma podstaw do ingerowania w we własność poszczególnych mieszkań. W ocenie Skarżącej sufity znajdujące się w konkretnym mieszkaniu, które wykończone są tynkiem, nie mogą być postrzegane jako część wspólna nieruchomości. Organ zdaniem Strony ni wyjaśnił także przyczyny odpadania tynku, która w tym budynku występuje na masową skalę. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest zasadna, jednakże z nieco innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy przybliżyć uregulowaną w rozdziale 6 Prawa budowlanego (Utrzymanie obiektów budowlanych) instytucję decyzji nakazującej podjęcie przez właściciela lub zarządcę obiektu nakazanych działań. Z zastosowanego w sprawie przez PINB i [...]WINB art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 P.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazuje - w drodze decyzji - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Procedura przewidziana w przywołanym art. 66 P.b. służy usuwaniu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego zaś decyzja w tym względzie wydawana jest decyzją związaną, uzależnioną od stwierdzenia okoliczności uzasadniających nałożenie obowiązków (wymieniono je precyzyjnie w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b.). Jeżeli zatem negatywna okoliczność z którą ustawodawca łączy obowiązek wydania decyzji nakazowej zaistnieje, to właściwy organ nie ma innej możliwości, jak tylko skierować do podmiotu zobowiązanego nakaz adekwatny do stwierdzonego uchybienia w utrzymaniu obiektu budowlanego. Nakazy przewidziane w decyzji wydawanej na zasadzie art. 66 ust. 1 P.b. mają niewątpliwie charakter naprawczy (restytucyjny) i służą przywróceniu prawidłowego stanu obiektu z punktu widzenia przepisów prawa określających ich pożądany stan. Co istotne, w przepisie tym chodzi o stan techniczny obiektu będący następstwem zdarzeń bądź po prostu upływu czasu, jakie miały miejsce od momentu jego oddania do użytkowania. Należy więc przyjąć, iż zastosowanie art. 66 ust. 1 P.b. połączone jest ze stanem obiektu powstałym w trakcie użytkowania, nie zaś z wadami które mogą tkwić w samym obiekcie i są następstwem przeprowadzonego wcześniej procesu inwestycyjnego. W kontekście powyższego Sąd zwraca zatem uwagę, iż z poczynionych przez organy ustaleń, w szczególności z zaakceptowanej w pełni opinii technicznej wynika jednoznacznie, iż stwierdzone odspojenie tynku, będącego zewnętrzną okładziną stropu w mieszkaniu uczestniczki, jest efektem niewłaściwie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego. Jak podkreślono w sporządzonej ekspertyzie, stwierdzone odspojenia tynków są efektem co najmniej zastosowania wadliwego materiału, wadliwie wykonanej warstwy szczepnej, wadliwego zagruntowania podłoża bądź nie zastosowania odpowiednich przerw technologicznych pomiędzy poszczególnymi etapami wykańczania budynku (nakładania tynków gipsowych). Okoliczności te nie są przy tym w jakikolwiek sposób kwestionowane. Co więcej, znajdują potwierdzenie w licznych przypadkach tego rodzaju zdarzeń w obiekcie (odpadanie tynków w innych lokalach), które do czasu obowiązywania gwarancji były usuwane przez inwestora obiektu (dewelopera). W tej sytuacji jako nieprawidłowe musi być widziane zastosowanie przez organy do stwierdzonych wadliwości, w tych konkretnie okolicznościach faktycznych sprawy, art. 66 P.b. Nie można przepisu tego stosować w celu nakazania wykonania w istocie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja odpowiada bowiem regulacji z art. 50 i 51 P.b. Przepisy te odwołują się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 26/18). I chociaż zarówno art. 50 i art. 51 P.b., jak i art. 66 tej ustawy odwołują się do podobnych kwestii zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, to jednakowoż różnica w ich stosowaniu polega m.in. na tym, że art. 50 i art. 51 P.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych. W tej sprawie jest niewątpliwe, iż tynki zostały wadliwie wykonane w procesie budowlanym. Ich degradacja nie nastąpiła natomiast w trakcie np. niewłaściwego użytkowania lub ze względu na upływ czasu. Przepis art. 66 ust. 1 P.b. znajduje zazwyczaj zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów lub konserwacji, spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 479/17). W tej sytuacji organy wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Zamiast bowiem prowadzić postępowanie w trybie przewidzianym w art. 50 i art. 51 P.b., przyjęły iż zastosowanie znajduje tryb związany z utrzymaniem obiektów w należytym stanie technicznym - art. 66 P.b. Uchybienie w tym względzie ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w trybie przewidzianym w przepisie art. 66 w zw. z art. 61 P.b. odpowiedzialność ponosi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (to na nim spoczywają odpowiednie obowiązki). Tymczasem w odniesieniu do trybu postępowania określonego w art. 51 P.b. katalog podmiotów zobowiązanych zawiera art. 52 P.b., który szerzej traktuje tę problematykę. Zgodnie z jego brzmieniem to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. Wyliczenie to nie jest przy tym przypadkowe, bowiem organy powinny co do zasady kaskadowo ustalać kolejność poszczególnych podmiotów odpowiedzialnych. Nakazy z art. 51 P.b. w pewnych sytuacjach mogą zatem zostać skierowane do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości już nie przysługuje. Znaczenie będzie tu mieć kwestia związana ze zgodą czy choćby aprobatą obecnego właściciela obiektu na przeprowadzenie procesu budowlanego w sposób, który nie jest zgodny z przepisami prawa. Z tych przyczyn obie decyzje podlegały uchyleniu. W ponownym postępowaniu organy przede wszystkim poprowadzą je zgodnie z wymaganiami art. 50 i art. 51 P.b. Wcześniej ustalą jednak jaki jest aktualny stan lokalu nr 86, od tego bowiem zależy, czy istnieje jeszcze przedmiot postępowania. Za zbędne w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, koncentrujących się na wykazaniu, iż w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazanych robót w prywatnym lokalu mieszkalnym nie może być W. Mieszkaniowa. Jedynie na marginesie należy jednak zwrócić uwagę, iż Skarżąca wadliwie powołuje się na ustawę o własności lokali, jako na akt prawny uniemożliwiający jej w każdym przypadku ingerencję w lokale prywatne. Nakazy nakładane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. mogą bowiem dotyczyć części wspólnych budynku np. kanałów kominowych, szachtów technicznych, ugiętych stropów, które bez wątpienia są częściami wspólnymi obiektu jednakże do których dostęp następuje z poziomu konkretnego lokalu. W takiej sytuacji obowiązek może zostać nałożony na Wspólnotę, która uprawniona będzie do jego realizacji w prywatnym lokalu. W razie zaś odmowy współpracy jego właściciela ze Wspólnotą w wykonaniu obowiązku, istnieje podstawa do przymuszenia właściciela lokalu do umożliwienia przeprowadzenia niezbędnych prac. Niezależnie jednak od tego, bardziej szczegółowego uzasadnienia wymagać będzie kwestia czy tynki wewnętrzne jakie pokrywają stropy w prywatnym lokalu znajdującym się w budynku wspólnoty, należą do części wspólnych budynku, a jeżeli tak to dlaczego. Sąd wskazuje, iż pomimo tego, że tynki są zewnętrzną okładziną chroniącą i zabezpieczająca stropy przed ich degradacją, to jednak nie ma w tym przypadku prostej relacji jaką przyjmuje organ, iż na pewno stanowią część wspólną budynku mieszkalnego. I choć Sąd nie wyłącza takiego rozumienia tego pojęcia, to jednak z celowościowej wykładni części wspólnej budynku należałoby wywieść, iż musi zostać w tym przypadku wykazany pewien związek funkcjonalny pomiędzy stropem a tynkiem. Poza wskazaną rolą techniczną tynku (zabezpieczanie stropu i ścian), służy on także, czy raczej przede wszystkim celom zdobniczym i wykończeniowym konkretnego lokalu, a w takim przypadku nie można przyjąć, że stanowią one część wspólną. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) uznając, iż organy błędnie zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.