II OSK 479/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 460/16 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2016r., sygn. akt II SA/Gl 460/16 oddalił skargę E. S.na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) z dnia 26 lutego 2016r., nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 2011 r. uczestnicy postępowania, wobec sprzeciwu E. S. i J.S., wystąpili do sądu powszechnego o udzielenie zgody na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu tj. remontu dachu oraz osuszenia nieruchomości stanowiącej ich współwłasność, poprzez wykonanie izolacji pionowej i poziomej oraz wykonanie drenażu. W toku postępowania przed sądem dopuszczono dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który stwierdził, że elementy zawilgoconych ścian wymagają bezwzględnej naprawy poprzez wykonanie ciągłej izolacji poziomej i pionowej oraz wykonanie opaski drenażowej. Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I Ns 700/09 Sąd Rejonowy w Zabrzu udzielił zgody na wykonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w postaci prac remontowo-budowlanych nieruchomości położonej w Zabrzu przy ul. [...]. W dniu 21 lipca 2014 r. uczestnicy postępowania dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci izolacji poziomej i pionowej ścian piwnic. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Zabrze poinformował inwestorów o przyjęciu zgłoszenia. Pismem z dnia 29 września 2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu (dalej jako PINB) E. S. wniosła o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w Zabrzu, wskazują że odkopanie fundamentów budynku powoduje przenikanie wody do piwnic oraz stwarza zagrożenie katastrofą budowlaną. W dniu 21 października 2014 r. PINB przeprowadził oględziny budynku, a kolejne przeprowadzał 4 listopada 2014 r., 28 listopada 2014 r. i 16 stycznia 2015 r. Decyzją nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. PINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał wspólnocie mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w Zabrzu usunięcie w terminie natychmiastowym nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu, poprzez trwałe zachowanie drenażu tymczasowego od strony północnej na działce nr [...] oraz wykonanie dodatkowego trwałego drenażu opaskowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. inwestorzy zawiadomili PINB o wykonaniu drenażu tymczasowego. Decyzją z dnia 13 lipca 2015 r. ŚWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 19 stycznia 2015 r. W dniu 15 października 2015 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w toku których ustalił, że inwestorzy zakończyli roboty budowlane związane z wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej ścian piwnic i fundamentów budynku oraz drenażu opaskowego. W pomieszczeniu piwnicznym stwierdzono nowe tynki na ścianach, które nie wykazują śladów zawilgocenia, nowe posadzki wykończone w części płytkami ceramicznymi. W dwóch pomieszczeniach piwnicznych przy północnej ścianie szczytowej nie stwierdzono spękań. W piwnicy północno-zachodniej na ścianie widoczne są niewielkie pozostałości po zawilgoceniu, na tynku bez powłoki malarskiej. W pomieszczeniu tym na wylewce cementowej nie stwierdzono żadnych plam świadczących o wilgoci. Podłoże jest suche. Na elewacji północnej od strony zewnętrznej stwierdzono niewielkie odspojenie tynku. Odsłonięte cegły nie wykazują jednak śladów wilgoci. W pomieszczeniach budynku zostały zlikwidowane rząpie. Decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Zabrzu na działce nr [...], którego stan techniczny może zagrażać bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania było w istocie ustalenie aktualnego stanu technicznego budynku, dlatego wobec braku nieprawidłowości i stwierdzeniu, że stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwu zdrowia oraz życia ludzi organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S.. Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że remont budynku został zakończony, do jego piwnic nie przedostaje się woda opadowa, ani gruntowa, co świadczy, że w budynku prawidłowo wykonano izolację poziomą i pionową. W tej sytuacji umorzenie postępowania przez organ I instancji jest zasadne z uwagi na ustalenie, że budynek przy ul. [...] w Zabrzu jest w odpowiednim stanie technicznym. ŚWINB wskazał, że nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakazu wykonania zabezpieczeń przed mogącymi pojawić się w przyszłości podtopieniami budynku, spowodowanymi bardzo niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. W przypadku zaistnienia takowych, które spowodują pogorszenie stanu technicznego budynku, koniecznym będzie wszczęcie nowego postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego stosownie do zaistniałych okoliczności. Odnosząc się do nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii, stwierdził, że przeprowadzone oględziny rozwiały wszelkie wątpliwości w zakresie przenikania wód do piwnic budynku, nadto organy nadzoru budowlanego jako specjaliści w dziedzinie budownictwa, posiadają niezbędną wiedzę do oceny poprawności stanu technicznego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezałatwienie sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony, niewskazanie w uzasadnieniu faktów które organ uznał za udowodnione, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy geohydrologicznej. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez brak wyników badań geohydrologicznych oraz geotechnicznych warunków posadowienia budynku. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 460/16 skargę E. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że organy prawidłowo ustaliły, że stan techniczny budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Zabrzu nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwu zdrowia oraz życia ludzi, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego, co skutkowało przyjęciem, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że samo stwierdzenie potencjalnego zagrożenia naporu wód gruntowych na ściany budynku winno skutkować reakcją ze strony organów nadzoru budowlanego, bowiem warunkiem takiej reakcji jest stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia przez organ wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geohydrologii Sąd zauważył, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanym organem posiadającym wiedzę z zakresu budownictwa, pozwalającą na dokonanie prawidłowej oceny stanu technicznego budynku oraz wykluczenie istnienia zagrożeń związanych z jego użytkowaniem. W tej sytuacji – w ocenie Sądu - powoływanie biegłego z zakresu geohydrologii było zbędne, tym bardziej, że przedmiotem postępowania nie były stosunki wodne występujące na gruncie, lecz stan techniczny budynku. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz słusznie uznały, że stan techniczny budynku nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkających w nim osób, tym samym brak jest przedmiotu postępowania. Zasadnie zatem organy uznały, że czyni to postępowanie w zakresie określonym w art. 66 Prawa budowlanego bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.S., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez, organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które po jego uzupełnieniu o opinię biegłego z zakresu geohydrologii mogły diametralnie zmienić ocenę stanu faktycznego sprawy, a nadto były konieczne z uwagi na specjalistyczną tematykę wykraczającą daleko poza ogólne wiadomości z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego, a dotyczące kwestii oddziaływania wód gruntowych na stan techniczny spornej nieruchomości, w szczególności uwzględniając jej specyficzne położenie na skarpie i zalewanie tymi wodami w związku z obsuwaniem terenu, wykonane już roboty związane z osuszeniem poziomym i pionowym budynku w kontekście ich wpływu na zgłaszane przez skarżącą kasacyjnie następstwa tych robót, które odczuwa w swojej nieruchomości lokalowej położonej w spornym budynku oraz w związku z odmienną oceną sprawy dokonaną przez ten sam organ nadzoru budowlanego w decyzji nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r.; 2. naruszenie art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., wobec niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej przejawiającej się w nieprawidłowym zinterpretowaniu przez Sąd zmienności poglądów prawnych tego samego organu nadzoru budowlanego wyrażonych w decyzji będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jak również decyzji ją poprzedzającej stwierdzającej niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia (decyzja nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r.) nakazującej usunięcie w terminie natychmiastowym nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu - obu wydanych w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co jednak nie doprowadziło do wniosków o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym wnioskowaną przez skarżącą kasacyjnie opinię biegłego, która to sytuacja jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i uznanie w wyniku nieprawidłowo wykonanej kontroli legalności działania administracji publicznej, iż organ prawidłowo stanął na stanowisku, że stan techniczny budynku nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkających w nim ludzi, a samo potencjalne, jak to ujął Sąd, zagrożenie naporem wód gruntowych na ściany budynku, nie wymaga reakcji ze strony organów nadzoru budowlanego, a tym samym brak jest przedmiotu postępowania prowadzący do jego umorzenia, podczas gdy właściwa wykładnia w/w przepisu prawa materialnego w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie winna skutkować w pierwszej kolejności uznaniem, że do oceny przesłanki w tym przepisie sprecyzowanej, a odnoszącej się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, konieczne są wiadomości specjalne, co z kolei winno prowadzić do uzupełnienia materiału dowodowego o dowód z opinii biegłego geohydrologa w postępowaniu ponownym przed organem nadzoru budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania związanego z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geohydrologii, należy wskazać, że możliwość skorzystania ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego jest pozostawiona do uznania organu prowadzącego postępowanie. Już z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. W związku z tym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., II GSK 878/08). Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (por. np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2016 r., I FSK 808/16, z dnia 27 września 2011 r., I FSK 1241/10, z dnia 28 września 2010 r., II OSK 242/09). Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy oceniły stan faktyczny sprawy, a ocena ta dokonana m.in. na podstawie kilkukrotnie przeprowadzanych oględzin, nie przekraczała możliwości pracowników organu nadzoru budowlanego i w związku z tym nie było konieczności powoływania biegłego. Niezrozumiały był drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., w uzasadnieniu którego autor skargi kasacyjnej odwołał się wyłącznie do decyzji PINB nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. Należy bowiem zauważyć, że na skutek odwołania złożonego przez skarżącą kasacyjnie, decyzją z dnia 13 lipca 2015 r. ŚWINB stwierdził nieważność decyzji nr [...]. Nie był również trafny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Zamieszczenie art. 66 w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, że przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości powstałych podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (tak: Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, str. 197). Zauważyć należy, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewidział różne tryby, zastrzeżone dla organów nadzoru budowlanego, służące doprowadzaniu obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zarówno art. 50 i 51, jak i art. 66 Prawa budowlanego odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 tej ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych. Zazwyczaj przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a wręcz przeciwnie, aby przeprowadzić remont uczestnicy postępowania, wobec sprzeciwu skarżącej kasacyjnie, wystąpili do sądu cywilnego o udzielenie zgody na dokonanie remontu, a po uzyskaniu takiej zgody, dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i roboty te przeprowadzili. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, według jej autora, remont ten został wykonany nieprawidłowo i dlatego powinien znaleźć zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Jest to stanowisko błędne, gdyż jak wskazano wyżej, nie ma podstaw do tego aby obowiązki na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakładać w sytuacji, kiedy zdarzenia opisane w tym przepisie są lub mogą być skutkiem robót budowlanych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.