VII SA/Wa 1778/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. ze skargi M. i A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1, 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę adaptacji istniejącego budynku warsztatowego na dwa lokale mieszkalne na działce nr [...] w C.. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, że zatwierdzony ww. decyzjami projekt budowlany obejmował adaptację istniejącego budynku warsztatowego na dwa lokale mieszkalne, która zgodnie z projektem miała polegać na zmniejszeniu kąta spadku dachu poprzez jego podwyższenie od strony rynny o 105cm, przy zachowaniu tej samej wysokości z drugiej strony, na granicy działki. Zmiana dokonana decyzją z dnia [...] października 2003 r. polegała na dołączeniu nowego załącznika nr [...], który zawiera zmianę projektu konstrukcji stropu w budynku mieszkalnym z płyty żelbetonowej na strop Teriva. Podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji było wykazanie jej niezgodności z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez zgodę na wybicie okien w ścianie na granicy sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zatwierdzenie adaptacji dawnej kuźni na budynek mieszkalny z jednoczesną nadbudową wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na nadbudowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana konstrukcji dachu, podniesienie go z jednej strony o 105cm, zmieniając jego kąt nachylenia oraz podwyższenie ścian szczytowych budynku należy uznać za nadbudowę budynku. Biorąc zaś pod uwagę, że decyzja zmieniająca z dnia [...] października 2003 r. jest powiązana z wadliwą decyzją, należy również wyeliminować ją z obiegu prawnego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i A. C., podnosząc iż fakty z wniosku M. W., bez sprawdzenia zostały przyjęte przez organ administracyjny. Żadne okna w ścianie granicy nie zostały wybite. Otwory bowiem zostały wypełnione pustakami szklanymi – luxferami. Inwestorzy przedstawili wszystkie wymagane przepisami dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o naruszeniu kwestionowaną decyzją § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdzono, iż w elewacji północno-zachodniej znajdują się otwory wypełnione luxferami. W myśl przepisów techniczno-budowlanych przedmiotową ścianę należy traktować jako ścianę pełną bez otworów okiennych. Natomiast organ II instancji uznał, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 roku, który wymaga dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta była wymagana art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie niema zastosowania wyjątek określony w art. 50 ust. 2 ustawy. Powołane przez organ I instancji przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Skargę na tę decyzję złożyli M. i A. C., zarzucając jej naruszenie interesu prawnego skarżących. Skarżący powołali się na okoliczności, iż wszczęli prace budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wielokrotnie budowa była kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego. Wszystkie zalecenia pokontrolne były niezwłocznie wykonane. Ewentualne błędny w procesie decyzyjnym nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla skarżących. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z odmiennych przyczyn aniżeli zarzuty w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organy administracyjne. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa określa, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niekompletnego materiału dowodowego lub nie w pełni rozpatrzonego przez organ. Sąd administracyjny podziela pogląd zawarty w decyzji odwoławczej, iż kwestionowane decyzje Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] października 2003 r. nie naruszyły § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ściana, w której znajdują się wypełnione luxferami otwory, w świetle obowiązujących przepisów, traktowana jest jako ściana pełna. Unormowania zawarte w § 12 powyższego rozporządzenia nie mogą więc w tej sprawie mieć zastosowania. Jedyny zatem zarzut dotyczący kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę zgłoszony w obu decyzjach wydanych w postępowaniu nieważnościowym dotyczył braku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy polegającej na adaptacji budynku warsztatowego na dwa lokale mieszkalne. Organy obu instancji pominęły jednak dowód znajdujący się w aktach sprawy – w postaci decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Decyzja ta co prawda ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na inwestycji, polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego o pow. 20m², jednakże rozpatrzyła cały wniosek inwestorów M. i A. C. również w części dotyczącej adaptacji istniejącego budynku warsztatowego na 2 lokale mieszkalne. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Burmistrz Miasta C. uznał, iż adaptacja budynku warsztatowego na lokale mieszkalne nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdyż będzie polegała jedynie na zmianie sposobu użytkowania ww. obiektu (obiekt nie zmieni gabarytów zewnętrznych – inwestycja będzie się opierała na bazie istniejącej infrastruktury technicznej: sieć gazowa, elektryczna, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej). W związku z powyższym Burmistrz Miasta C. odstąpił od ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku warsztatowego na lokale mieszkalne. A więc w świetle ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. – organu powołanego do oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla adaptacji warsztatu na mieszkania. Uznanie przez organ architektoniczno-budowlany odmiennego poglądu w tej kwestii spowodowałoby sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zaś decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2002 r. pozostaje w obiegu prawnym, zawarte w niej ustalenia muszą być uwzględnione przez inne organy administracyjne orzekające w sprawie przedmiotowej inwestycji. Brak pełnej oceny materiału dowodowego sprawy w postępowaniu nieważnościowym narusza art. 7 i 77 § 1 kpa, co powoduje konieczność uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji. Ponadto dodać należy, iż pogląd uznający budowę dachu jako nadbudowę obiektu budowlanego, nie jest jednolicie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 132/02 (nie publikowany) – Sąd ten stwierdził, iż wykonanie konstrukcji dachowej nad istniejącym budynkiem nie stanowi nadbudowy obiektu budowlanego, lecz jest niezbędnym elementem do jego pokrycia dachem. Wykonanie tych robót nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, dlatego do udzielenia pozwolenia na wykonanie ich, w świetle art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 cytowanej na wstępie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.