VII SA/Wa 1780/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami, zaliczanego do XIII i XVII kategorii obiektów budowlanych, usytuowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...]; [...] i [...] (nadwieszenie) z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w W. - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podkreślił, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania winien sprawdzić, czy zaistniały przesłanki formalne jego dopuszczalności. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą być natury przedmiotowej i podmiotowej, a do tych ostatnich należy m.in. oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. Organ podkreślił także, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść strona postępowania tj. podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wskazał także, że jeśli odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu przywołanego przepisu, to należy uznać, iż odwołanie jest niedopuszczalne. Argumentując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] zaznaczył, że kwestię uczestnictwa organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego podmiotu reguluje art. 31 k.p.a., który stanowi o uczestnictwie organizacji społecznej jedynie na prawach strony. Udział danego podmiotu na prawach strony jest zaś czymś innym od udziału w charakterze strony postępowania. Ponadto zauważył, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, regulowane jest nie tylko postanowieniami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ale także postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118), która w art. 28 ust. 2 i 3 zawęża w stosunku do k.p.a. krąg podmiotów, którym przysługuje prawo strony postępowania i wprost wyłącza z tego postępowania uczestnictwo organizacji społecznych na prawach strony. Oznacza to, iż organizacja społeczna może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie pod warunkiem spełnienia przez nią przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zostało wniesione przez Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w W. Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie to nie jest "inwestorem", "właścicielem" "użytkownikiem wieczystym" ani "zarządcą" nieruchomości "znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", nie posiada więc z tego tytułu prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Wojewody [...] w świetle przywołanych wyżej przepisów Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w W. nie jest więc uprawnione do skutecznego wniesienia środka odwoławczego, bowiem nie jest stroną postępowania (uczestnikiem na prawach strony), co skutkowało koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez Stowarzyszenie. Odnośnie sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy - poprzez zastosowanie art. 134 k.p.a. organ zauważył, iż w jego ocenie niedopuszczalność odwołania strony skarżącej jest oczywista, a odwołujące się Stowarzyszenie [...] nie twierdziło, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny lub obowiązek, jak również nie żądało czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazywało jedynie na naruszenie prawa spowodowane wydaniem pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest zaś pogląd, że tylko w tych przypadkach, gdy wnoszący odwołanie twierdzi, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, następuje weryfikacja tego twierdzenia i postępowanie kończy się bądź decyzją rozstrzygającą o zgodności zaskarżonego pozwolenia z prawem - w przypadku pozytywnego zweryfikowania zarzutów odwołania - bądź, w przypadku ustalenia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Wojewody [...], z uwagi na oczywisty brak legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w W., w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 134 k.p.a., nakazujący organowi administracji orzeczenie, w formie postanowienia, o niedopuszczalności odwołania. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Argumentując swe stanowisko strona skarżącą wskazała m.in., iż jej udział gwarantowany jest przepisami zawartymi w dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków, niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko, dyrektywą 97/11/EC z dnia 3 marca 1997 r. poprawiającą dyrektywę 85/337/EWG oraz dyrektywę 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy 85/337/EWG i96/61/WE. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przedmiotem wymienionej kontroli, sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny jest w niniejszej sprawie, postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., którym organ działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. wniesionego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami, zaliczanego do XIII i XVII kategorii obiektów budowlanych, usytuowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...]; [...] i [...] (nadwieszenie) z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w W. Zauważyć należy, iż Wojewoda [...] argumentując zaskarżone rozstrzygnięcie zasadnie stwierdził, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ odwoławczy sprawdza, czy zaistniały przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą być natury przedmiotowej i podmiotowej. Błędne natomiast jest przekonanie organ, że jeśli odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., to należy uznać, iż odwołanie jest niedopuszczalne. Podkreślić trzeba, iż przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Na tle stosowania przywołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98; zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, LEX nr 48751). Podzielając przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powyższe stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić trzeba, iż nie ulega wątpliwości, że Wojewoda [...] winien był ocenić legitymację Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. oraz przepisów ustaw szczególnych regulujących dany rodzaj postępowania administracyjnego – w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - jak również to, że oceny tej winien był dokonać w toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodziło od strony, powinno było nastąpić w drodze rozstrzygnięcia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę tj. umarzającą postępowania odwoławcze (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. IV SA 1853/96 LEX nr 43766, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. I SA 1620/098 LEX nr 48567, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. I SA 1321/99 LEX nr 48668, wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 LEX nr 48751, a także, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. POS 16/98 ONSA 1999/4/119). W świetle powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujące się Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w W. nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie mógł bowiem stanowić - zgodnie z podanymi wcześniej argumentami - podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania odwoławczego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 747/08, LEX nr 485352). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...], będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz to, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Stowarzyszenie [...] "[...]" w W. nie należy do kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie, jak stanowi ustęp 3 art. 28 ustawy - Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać zatem następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym; ubiegania się o zgodę organu administracyjnego na przedstawienie swojego poglądu w sprawie. Pamiętać jednak należy, iż - stosownie do z art. 31 § 3 k.p.a. - organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Nadto z mocy przepisów odrębnych - jak to ma miejsce w przypadku art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane - może nastąpić zacieśnienie zakresu stosowania uregulowań zawartych w art. 31 k.p.a. W rozważanej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 718). To zaś oznacza, iż w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przepis art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane pozbawiał już organizacje społeczne prawa uczestnictwa w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wyłączenie organizacji społecznych z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w szczególności art. 33 ust. 1 tej ustawy. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 113, poz. 954), tj. do dnia 27 lipca 2005 r., postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko było częścią innych postępowań np. poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy. Od dnia 28 lipca 2005 r. postępowanie w sprawie oceny wpływu inwestycji na środowisko jest postępowaniem autonomicznym - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od kwestii dotyczących skutków prawnych powyższej nowelizacji oraz relacji pomiędzy art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane a art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (zwłaszcza w okresie od dnia 11 lipca 2003 r. do 27 lipca 2005 r.) stwierdzić należy, iż regulacja art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, tak przed dniem 28 lipca 2005 r. jak i od tego dnia, uprawniała i uprawnia organizacje ekologiczne do uczestniczenia w określonym postępowaniu jedynie na prawach strony. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska posługuje się takim samym sformułowaniem jak przepis art. 31 § 3 k.p.a. Zarówno unormowanie zawarte w art. 31 § 3 k.p.a., jak i unormowanie zawarte w art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, dają organizacjom społecznym (organizacjom ekologicznym) prawo uczestniczenia w danym postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. A mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. A zatem, pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), jak również nie może składać odwołania od decyzji organu I instancji (art. 127 § 1 k.p.a.) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2006, s. 226 -227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646). Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może składać odwołania stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., albowiem odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy jedynie stronie. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z tego względu występuje w sprawie jedynie na prawach strony (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009 Nr 4 poz. 31). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lipca 2008 r. Stosownie do art. 152 wymienionej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.