VII SA/Wa 1782/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak [...] Przedmiotem skargi H.S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, po wznowieniu postępowania. Orzeczeniem tym Główny Inspektor nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...], nakazującą H. S. współwłaścicielce budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego poprzez: 1. rozbiórkę ścianek gipsowo-kartonowych wydzielających pomieszczenia na strychu, połączone komunikacyjnie z lokalem mieszkalnym nr [...] oraz ścianek działowych wydzielających na strychu osobne pomieszczenie z instalacją ciepłej wody użytkowej dla lokalu mieszkalnego nr [...], 2. likwidację otworu w stropie nad lokalem nr [...] oraz rozbiórkę zamontowanych w tym otworze schodów prowadzącego do pomieszczeń na strychu, 3. rozbiórkę podestu i postumentu pod wanną w łazience lokalu mieszkalnego nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1024/14 oddalił skargę H. S.na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. H. S. wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., wystąpiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], podnosząc, że po wydaniu ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi. Skarżąca wskazała, że nowe okoliczności faktyczne to: - niewykonalność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], ponieważ nie jest możliwe przywrócenie budynku do stanu poprzedniego przez rozbiórkę podestu i postumentu pod wanną w łazience lokalu nr [...] bez usunięcia wanny z tego lokalu co nie zostało nakazane, - schody prowadzące do pomieszczeń na strychu nie mają 0,6 m, jak to ustalił organ, ale 0,62 m, rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tym samym nie można nakazać rozbiórki podestu i postumentu pod wanną w łazience lokalu mieszkalnego skoro na zamontowanie podestu i postumentu nie trzeba posiadać pozwolenia na budowę ani zgłaszać takich robót, a zamontowanie podestu i postumentu w łazience lokalu nr [...] nie stanowiło przebudowy, - fakt, że roboty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż przez rozbiórkę. Ponadto, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. H. S. wskazała, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały i podała, że: zmianie uległ sposób wykorzystania pomieszczeń, których dotyczy postępowanie, oraz ściany działowe na poddaszu zostały wykonane z płyt ognioodpornych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wznowił na wniosek H. S. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. wniosła w terminie H. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził za organ wojewódzkim, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ II instancji wskazał, że kwestie podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, jak też we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią nowych istotnych okoliczności nieznanych organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, zmiana sposobu wykorzystania pomieszczeń (poprzez zaprzestanie wykorzystywania pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne) pozostaje bez znaczenia dla prowadzonego w trybie wznowieniowym postępowania, bowiem powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie naprawczym celem doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi naruszającymi warunki techniczne. Postępowanie natomiast nie dotyczyło sposobu użytkowania pomieszczeń. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, pozostałe podnoszone przez skarżącą okoliczności, w tym m. in. wskazanie na inną szerokość schodów (podważenie pomiarów dokonanych przez organ nadzoru), czy to, że ściany działowe na poddaszu zostały wykonane z płyt ognioodpornych, nie stanowią przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wniosła H. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu a wskazującą na zaprzestanie wykorzystywania pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne przed wydaniem decyzji przez PINB w dniu [...] stycznia 2014 r. Podniosła, iż w przypadku pomieszczeń strychowych niezgodność z warunkami technicznymi nie wynikała z zakresu przeprowadzonych prac, a z funkcji tych pomieszczeń, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Dlatego, zdaniem skarżącej, ujawnienie, że skarżąca zaprzestała wykorzystywania pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne jest przesłanką, która powinna przesądzać o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., tym bardziej, że oznacza to przywrócenie pomieszczeniom strychowym funkcji pierwotnej. Zatem, zdaniem skarżącej, należy uznać, że jeszcze przed wydaniem kontrolowanej decyzji skarżąca odstąpiła od zmiany funkcji użytkowej pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, niemniej z przyczyn innych niż w niej podniesione, które uzasadniały uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia organu wojewódzkiego o wznowieniu postępowania. Sąd uznał bowiem, iż w sprawie nie rozważono w sposób właściwy kwestii formalnych istotnych dla prawidłowego wszczęcia i prowadzenia postępowania, a wobec tego argumentację skargi (wskazującą na kwestie merytoryczne) ocenił jako przedwczesną. Przed wskazaniem przyczyn, dla których Sąd za konieczne uznał uchylenie ww. rozstrzygnięć zważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Choć z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż GINB miał świadomość rządzących w tym postępowaniu reguł (na które to wskazał, zaznaczając konieczność spełnienia wymogów formalnych dla prawidłowego uruchomienia tego postępowania poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu), to jednak nie zweryfikował, czy zostały one w sprawie zachowane (w uzasadnieniu decyzji brak jakiejkolwiek analizy w tym zakresie). I tak, Sąd zauważa, iż GINB nie sprawdził, czy prawidłowo w sprawie na etapie I instancji przyjęto, że skarżąca dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. w związku z podniesionymi okolicznościami mającymi stanowić o wystąpieniu przesłanki wznowienia. Dopiero zaś pozytywne ustalenia organu w tej kwestii uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; z tej też przyczyny wydanie postanowienia o wznowieniu w trybie art. 149 § 1 k.p.a., pomimo uchybienia terminu, określonego w art. 148 k.p.a., winno skutkować umorzeniem wadliwie wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez badania podstawy wznowienia i ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy w trybie art. 149 § 2 k.p.a. Zatem, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. "Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (v. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15). Nadto, w przypadku wznowienia postępowania na wniosek strony, oparty na kilku podstawach, termin do złożenia podania należy liczyć odrębnie dla każdej przesłanki. W ten sam sposób należy postępować w przypadku wskazania na kilka niezależnych okoliczności czy dowodów w kontekście podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej ostatniej sytuacji termin do złożenia podania o wznowienie będzie bowiem biegł odrębnie dla każdej okoliczności przywołanej we wniosku, mającej stanowić niezależną podstawę do wznowienia postępowania z ww. pkt 5. Zaznaczyć w końcu należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie pismem z dnia [...] lipca 2015 r. (data nadania), wskazując w kilku punktach na okoliczności, które w jej ocenie stanowią o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniosła m. in., że schody prowadzące do pomieszczeń na strych nie mają szerokości 0,6 m, ale 0,62 m. W odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia [...] września 2015 r. skarżąca podała, że "o przesłance mającej stanowić podstawę do wznowienia postępowania" dowiedziała się w dniu wysłania wniosku w tej sprawie. Organ nie weryfikując tego twierdzenia (i nie badając choćby kwestii dotyczącej szerokości ww. schodów na strych i powzięcia przez skarżącą wiedzy na ten temat), w dniu [...] października 2015 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując w sentencji na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r. Powyższe stanowi o uchybieniu tego organu, świadczącym o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 148 § 1 tej ustawy. Pismo skarżącej co do zachowania terminu wymagało bowiem podjęcia czynności wyjaśniających, w efekcie – zweryfikowania w kontekście każdej z okoliczności podniesionych we wniosku o wznowienie. Przy czym, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę treść podania o wznowienie, ustalenia dotyczące zachowania terminu należało poprzedzić bezspornym wyjaśnieniem ze skarżącą, które wskazane przez nią okoliczności mają stanowić o wystąpieniu przesłanki wznowienia. Zważyć też trzeba, że oba organy orzekając w sprawie, i przyjmując, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tym samym stosując na etapie I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), postępowaniem objęły także okoliczności podniesione przez skarżącą w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., a więc już po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Na tym etapie skarżąca podniosła, iż zaprzestała wykorzystywania pomieszczeń strychu na cele mieszkalne, a nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez organ powiatowy w trybie zwykłym; nie zgłaszała wówczas tej okoliczności, ponieważ nie wiedziała, że jest to okoliczność istotna dla sprawy. Wskazane pismo zostało potraktowane przez organy obu instancji jako uzupełnienie wniosku o wznowienie. W ocenie Sądu, takie procedowanie w sprawie należy uznać jednak za wadliwe. Pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. nie odnosi się bowiem do okoliczności już zgłoszonych, ale wskazuje nowe, w tym związaną ze sposobem wykorzystywania pomieszczeń strychu. Wyjaśnienie, czy okoliczności zgłoszone w tymże piśmie stanowią o wypełnieniu podstawy wznowienia, musiało być więc również poprzedzone badaniem zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Pominięcie tego etapu i wydanie decyzji merytorycznej (przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), odnoszącej się także do okoliczności wskazanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., stanowi, zdaniem Sądu, o naruszeniu ww. art. 148 § 1 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezachowanie wymogów w tych przepisach przewidzianych. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż GINB nie wziął pod uwagę, iż decyzja ostateczna była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1024/14 oddalił skargę H. S. na decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. Wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę ogranicza zaś dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia; w przypadku podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowi przeszkody tylko w stosunku do okoliczności czy dowodów, które nie były znane sądowi kontrolującemu decyzję (v. B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 12 C. H. Beck, str. 541-542). Brak jakiejkolwiek analizy w tym zakresie także zdaniem Sądu świadczy o naruszeniu w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 tej ustawy. Podsumowując, Sąd uznał, iż w sprawie co najmniej przedwcześnie zastosowano w I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, że przesłanka wznowienia nie wystąpiła. Zdaniem Sądu, konieczne jest bowiem przede wszystkim ustalenie, jakie dokładnie okoliczności mają stanowić o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie – zbadanie, czy w kontekście każdej z nich zachowany został termin z art. 148 § 1 k.p.a. Nadto – przed wydaniem postanowienia o wznowieniu organ winien wziąć pod uwagę ww. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r. Wobec brak uzasadnienia do ww. wyroku, winien wziąć pod uwagę treści skargi skarżącej rozpoznanej tym wyrokiem, a następnie dokonać jej analizy, poprzez porównanie z obecnie zgłoszonymi w postępowaniu okolicznościami mającymi stanowić podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej (pamiętając, że tylko te z nich, które nie były przed Sądem podniesione mogą być przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym). Dopiero w zależności od tak poczynionych ustaleń, organ I instancji winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Orzekając merytorycznie w sprawie (w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a.), organ winien natomiast wziąć pod uwagę, iż decyzja ostateczna utrzymuje w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nakazującą wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a powodem tak sformułowanego nakazu było ustalenie, że wykonane prace m. in. obejmujące strych budynku są niezgodne z warunkami technicznymi, skarżąca nie przedłożyła zaś ekspertyzy, po myśli § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie umożliwiającego ich legalizację. Co istotne, stwierdzając naruszenie ww. warunków technicznych w pomieszczeniach strychu wskazano na § 57 oraz § 72 wymienionego rozporządzenia, a oba te przepisy dotyczą pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazano jednocześnie, że pomieszczenia strychu pełnią funkcję mieszkalną. Nie można zatem, w kontekście okoliczności skarżącej dotyczącej zaprzestania wykorzystywania pomieszczeń strychu na cele mieszkalne twierdzić, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie dotyczyło sposobu użytkowania pomieszczeń i na tej podstawie wskazywać, że ww. okoliczność podniesiona przez skarżącą już tylko z tego powodu nie ma charakteru istotnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącej, Sąd uwzględniając skargę nie orzekł o kosztach.