VII SA/Wa 1787/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem znak [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] (Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm., zwana dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w G. (skarżąca, spółka, strona) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] (Starosty) z dnia [...]maja 2011 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W., A. i P. W. (inwestorzy) pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę zabudowy hotelu "[...]" na działce nr [...]oraz [...]przy ul. P. w K., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, iż w dniu 11 lutego 2013 r. wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...]maja 2011 r. (znak [...]), zaś jako podstawę wniosku spółka podała, że ww. decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa tj.: 1. art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 p.b.; 2. § 72 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...]kwietnia 2009 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na sprzeczność z ww. aktem w zakresie przekroczenia powierzchni zabudowy, niezachowania wymaganego minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej, zaprojektowanie dwukondygnacyjnych łączników budynków, podczas gdy plan zezwala na jednokondygnacyjne; 3. § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), bowiem wyjścia z obiektów budowlanych powinny mieć połączenie z drogą pożarową dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej w tych obiektach; 4. § 8 ust. 1, i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133, zwane dalej rozporządzeniem MI), bowiem mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie została podpisana przez osobę uprawnioną do wykonywania opracowań i czynności geodezyjnych oraz nie przedstawia faktycznego stanu zainwestowania terenu, brak naniesienia na mapę dwóch istniejących i użytkowanych przez inwestorów budynków o łącznej powierzchni zabudowy około 400 m2 oraz przybudowanego do istniejącego budynku hotelowego obiektu o powierzchni około 190 m2; 5. § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI, z uwagi na brak w części graficznej projektu obrysu i układu istniejących obiektów budowlanych, brak zaznaczenia projektowanego basenu zewnętrznego o powierzchni 200 m2, brak oznakowania wejść, brak oznakowania dojść do budynku. Na podstawie analizy akt sprawy Wojewoda uznał, iż Starosta opierając się na art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2011 r. ograniczając go do inwestorów oraz właściciela działek nr [...]i [...]. Stwierdził następnie, iż określając swój interes prawny spółka ograniczyła się do stwierdzenia, iż jej nieruchomość sąsiaduje poprzez wąską drogę z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycja oraz, że inwestycja ta, zwłaszcza poprzez większą niż dopuszczalna powierzchnię zabudowy, w sposób bezpośredni i negatywny wpływa na jej nieruchomość. W konsekwencji organ I instancji ustalił, że spółka nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. w kwestionowaniu decyzji Starosty z dnia 18 maja 2011 r., a tym samym nie jest legitymowana do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W tym stanie sprawy, wobec złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, przez osobę nie będącą jego stroną, organ działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W zażalenie na powołane postanowienie skarżąca wnioskując o jego uchylenie, postawiła zarzut naruszenia: art. 28 k.p.a poprzez uznanie, iż spółka nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca podała, iż posiada interes prawny uzasadniający złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty, jest bowiem współwłaścicielem nieruchomości - działki nr [...] oraz właścicielem 96 samodzielnych lokali wybudowanych na tej nieruchomości. Ww. działka bezpośrednio (jedynie poprzez wąską drogę) sąsiaduje z działkami gruntu nr [...]oraz [...], na których realizowana jest inwestycja budowlana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2011 r. Powyższe sąsiedztwo obu nieruchomości powoduje, iż realizacja opisanej w decyzji inwestycji (polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie hotelu "[...]") bezpośrednio oddziaływuje na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Podniosła także, iż istnienie jej interesu prawnego w sprawie uzasadnione jest faktem, iż zagospodarowanie przestrzenne terenu nie może odbywać się niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie. Sporna inwestycja odbywa się z przekroczeniem przez inwestora dopuszczalnej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Okoliczności te bezpośrednio i negatywnie wpływają na nieruchomość spółki, co uzasadnia jej interes prawny. Ponadto zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej ogranicza wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647, zwana dalej u.p.z.p.) prawo strony do zagospodarowania terenu, do którego ma tytułu prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana powierzchni zabudowy na nieruchomości inwestora, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością spółki bezpośrednio wpływa na warunki zabudowy jej nieruchomości. Uznała, iż realizacja spornej inwestycji, w szczególności w zakresie rozbudowy skrzydeł hotelu spowoduje, iż część lokali w apartamentowcu skarżącej, zostanie pozbawionych widoku na morze. Jednocześnie realizacja przedmiotowej inwestycji narusza ład przestrzenny ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczając tym samym prawo odwołującego zagwarantowane w art. 6 u.p.z.p., a także mogąc powodować ograniczenie jego prawa do rozporządzania swoją własnością. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa regulujących sporną materię organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętego przez Wojewodę postanowienia. Wskazał, iż z analizy kopii mapy ewidencyjnej, wynika iż działki skarżącej - [...]i [...]usytuowane są od strony południowej względem działki nr [...], objętej sporną inwestycją, ponadto pomiędzy ww. działkami, a działką nr [...]znajduje się działka nr [...], stanowiąca ul. [...]. Dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Starosty z dnia [...]maja 2011 r. wskazuje, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje: budowę budynku sali konferencyjnej, budowę budynku Aqua Parku, budowę dwóch budynków hotelowych, budowę budynku kawiarni, budowę obiektu parkingu dwupoziomowego oraz nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku hotelowego. Z projektu zagospodarowania terenu (tom III) oraz części rysunkowej (rys. 3 - rys. 10) wynika, iż budynek Aqua Parku (o wysokości dwóch kondygnacji) zaprojektowany został we wschodniej części działki inwestycyjnej, zaś budynek sali konferencyjnej (dwukondygnacyjny) w centralnej części działki. W wyniku nadbudowy istniejącego budynku hotelu powstanie obiekt (usytuowany najbliżej działek nr [...]oraz [...]) czterokondygnacyjny, o wysokości 15,00 m, podobnie jak projektowane budynki hotelu. Odległość nadbudowanego budynku hotelu od granicy działki nr [...] wynosi ok. 18,99 m. Objęty analizowaną inwestycją budynek kawiarni zaprojektowany został w zachodniej części działki inwestycyjnej jako obiekt jednokondygnacyjny. GINB ocenił, iż realizacja spornej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...]i [...]zarówno w kontekście przepisów (§ 12 ust. 1, § 271 i n., § 13, § i § 60, § 19, § 28 i 29) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2002 r.), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz szeregu innych ustaw. Podkreślił, że postanowieniem z dnia [...]grudnia 2009 r., znak: [...]; Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]postanowił nie nakładać na inwestorów obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], zaś decyzją z dnia [...]października 2010 r. Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uznając iż sporna inwestycja nie stanowi żadnego z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, iż choć zapisy planu miejscowego będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa, mogą stanowić źródło interesu prawnego, niezbędne jest jednak wykazanie, że naruszenie konkretnego przepisu aktu miejscowego godzi w ten interes prawny. Oceniając powyższe w kontekście podnoszonych przez spółkę naruszeń planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy (§ 72 pkt 4.1. lit b) oraz powierzchni biologicznie czynnej (§ 72 pkt 4.1. lit c) stwierdził, iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej w sprawie, bowiem ewentualne przekroczenie ww., określonych w planie miejscowym wskaźników, w żaden sposób nie ogranicza dopuszczalności zabudowy działek nr [...]i [...], a ponadto działki te usytuowane są na innym, aniżeli sporna inwestycja, obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego plan miejscowy określił całkowicie odmienne warunki urbanistyczne. Odnosząc się do argumentów zażalenia GINB wskazał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia. Skoro skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, to organ I instancji właściwie odmówił wszczęcia takiego postępowania. Na ocenę interesu prawnego spółki nie mają wpływu podnoszone w zażaleniu okoliczności "pozbawienia widoku na morze" oraz spadku cen sprzedaży lokali w budynku sytuowanym na działce [...]. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca, powielając prezentowane na etapie postępowania zażaleniowego zarzuty naruszenia art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Także przytoczona w uzasadnieniu skargi argumentacja jest tożsama z tą prezentowaną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającą inwestorom na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę zabudowy budynku hotelu "[...]" na działkach [...][...]w przy ul. [...]w K. z tego względu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego i jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. cbois). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. W kontekście poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdza, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Orzekające w sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika przy tym, iż dokonując ww. oceny Wojewoda odnosił się wyłącznie do wykazania spełnienia po stronie skarżącej przesłanki interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Odmiennie natomiast organ odwoławczy poza rozważaniami dotyczącymi interesu prawnego strony w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał oceny oddziaływania (wpływu) realizowanej przez inwestorów budowy na obszar sąsiedni (działki skarżącej) z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie Sądu, podjęte przez organ odwoławczy postanowienie oparte zostało nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na tle art. 157 k.p.a., które zachowuje nadal swoją aktualność, wielokrotnie podkreślano, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskujący nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, Lex 1219017). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z tych przyczyn Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było uzasadnione zastosowanie wskazanego przepisu, bowiem istniała konieczność wszczęcia postępowania i dokonania analizy interesu skarżącej, którego brak nie był oczywisty. Orzekając ponownie w sprawie organy powinny wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero w już wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego, który musi być aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.