VII SA/Wa 1788/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania A. S. - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...]kwietnia 2016 r., nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego odnośnie prowadzonych robót budowlanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że na wniosek [...] z [...].04.2016 r. upoważniony przedstawiciel PINB [...]przeprowadził kontrolę robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Stwierdzono, że roboty prowadzone są na dwóch dolnych kondygnacjach i polegają na wykuciu bruzd pionowych i poziomych w ścianie żelbetonowej na głębokość ok. 2 cm - bez uszkodzenia zbrojenia. W trakcie kontroli nie odbywały się żadne prace gdyż kontrola przeprowadzana została w późnych godzinach popołudniowych. Pismem z [...].04.2016 r. A. S. poinformował PINB [...]o prowadzeniu w częściach wspólnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...]prac budowlanych w sposób sprzeczny z przepisami budowlanymi i stanowiący zagrożenie dla konstrukcji budynku i bezpieczeństwa mieszkańców. PINB [...]postanowieniem nr [...]z [...].04.2016 r. odmówił wszczęcia z wniosku A. S. postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ww. robót budowlanych, gdyż nie przysługuje mu przymiot strony, jednocześnie organ wszczął postępowanie z urzędu. Pismem z dnia [...].04.2016 r. PINB [...]wezwał [...]Spółdzielnię [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W dniu [...]kwietnia 2016 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w budynku przy ul [...], podczas której stwierdzono, iż w korytarzach na parterze, pierwszym, drugim oraz czwartym piętrze wykonano przebicia przez stropy o wymiarach ok. 12x74 cm odsłaniając zbrojenie. Pracownik PINB [...]telefonicznie wezwał kierownika robót, przedstawiciela spółdzielni oraz inspektora budowlanego do osobistego stawiennictwa w dniu [...]kwietnia 2016 r. w celu przedstawienia stosownej dokumentacji. Po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją postanowieniem nr [...]z [...]kwietnia 2016 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożono na Inwestora - [...]Spółdzielnię [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na konstrukcję budynku oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami. Inwestor załączył do akt sprawy projekt wykonawczy remontu instalacji elektrycznych wewnętrznych w części wspólnej budynku oraz ocenę techniczną, dotyczącą wykonywania otworów w stropach oraz bruzd w ścianach i sufitach. Po zapoznaniu się z treścią przedłożonych dokumentów i stwierdzeniu prawidłowości wykonywanych robót budowlanych PINB [...]decyzją nr [...]z [...]kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S.. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy i odwołania stwierdził, że podstawowym jego obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Powołując się na art. 15 i art. 28 k.p.a. oraz akta administracyjne, w tym § 8 Aktu Notarialnego Rep [...] nr [...]z [...].09.2009 r., załączonego do akt sprawy, organ wskazał, że A. S. złożył oświadczenie, iż zarząd nieruchomością wspólną sprawowany będzie przez [...]Spółdzielnię [...]. Zgodnie zaś z art. 48 Prawa spółdzielczego (Dz.U. z 2016 r. poz. 21) działalnością spółdzielni kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Organ wskazał, iż w związku z tym, że zarząd spółdzielni reprezentuje jej interesy na zewnątrz i zarządza nieruchomościami, tylko [...]Spółdzielni [...] przysługiwać będzie status strony w przedmiotowej sprawie. Przywołując orzecznictwo organ wskazał, że "członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. (...) Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste). (...) Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości", (postanowienie NSA z 5.06.2008 r., sygn. akt II OSK 728/08). Niniejsza sprawa dotyczy zaś wymiany instalacji elektrycznej w częściach wspólnych obiektu. Z powyższych względów stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., nastąpiło w drodze decyzji nr [...]z dnia [...]maja 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2016 r. złożył A. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: 1) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że A. S. nie spełnia przesłanek tego przepisu i nieuznanie go za stronę postępowania, 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady wysłuchania strony, A. S.. 3) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., tj. niedopuszczenie jako dowodu "Analizy Technicznej" z dnia [...]kwietnia 2016 r. sporządzonej przez uprawnionego inspektora nadzoru mgra inż. M. K. i dostarczonej do PINB przez A. S. w dniu [...]IV 2016 pocztą e-mail i ponownie w dniu [...]IV 2016 osobiście. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W rozpatrywanej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]maja 2016 r. -na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.- umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...]kwietnia 2016 r" nr [...]. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie do Sądu należało zatem zbadanie zasadności zastosowania tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. (A.Wróbel, LEX 2016 komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego - podmiotu lub przedmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98, Lex nr 43205). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem elementu podmiotowego, tj. przymiotu strony odwołującego się. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w I instancji była prawidłowo jedynie [...]Spółdzielnia [...]. Na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 k.p.a., w tym zakresie konieczne więc ustalenie jest istnienia uprawnienia lub obowiązku, które związane byłyby z toczącym się postępowaniem. W postępowaniu dotyczącym prowadzonych robót budowlanych przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., zawęża krąg stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w tym zaś postępowaniu bada przesłanki w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 17 marca 2015 r. I OSK 1471/13, LEX nr 1675970). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2016 r. poz. 21) zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. W imieniu ogółu właścicieli lokali w budynku należącym do Spółdzielni występuje zatem z mocy prawa Spółdzielnia działająca przez Zarząd. Stroną postępowania nie będą zaś pojedynczy lokatorzy czy właściciele poszczególnych lokali. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 zajął stanowisko o następującej treści: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej." NSA zajął podobne stanowisko w uchwale składu 7 sędziów z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15. Utrzymanie nieruchomości we właściwym stanie technicznym obejmuje w szczególności wykonanie remontu instalacji elektrycznych wewnętrznych w częściach wspólnych budynku. Powyższe uchwały znajdują zastosowanie w badanej sprawie. Spółdzielnie na podstawie przepisu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222) wykonują zarząd w nieruchomościach, w których część mieszkań została wykupiona i stanowi odrębny przedmiot własności. Przepis ten stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi części wspólne stanowiącymi współwłasność Spółdzielni jest wykonywany przez nią jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903). Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 27 ust. 2 cyt. ustawy, w której stwierdził, że pełniejszą konstytucyjną realizację zapewni takie rozumienie przepisu, zgodnie z którym Spółdzielnia będąca współwłaścicielem obiektu jest zobowiązana z tytułu zarządu nieruchomością wspólną do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznych i estetycznym, aby nie dopuścić do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Skarżący był świadomy, że zarząd nieruchomością sprawuje Spółdzielnia, bowiem złożył oświadczenie w tym przedmiocie w § 8 Aktu Notarialnego Rep [...] nr [...]z dnia [...]września 2009 r. załączonego do akt sprawy. W uchwale z dnia 19 października 2015 r. II OPS 2/15 NSA zaznaczył, że ustawa o Spółdzielniach nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że Spółdzielnia mieszkaniowa wykonując zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Powierzenie zarządu nieruchomością wspólną Spółdzielni jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób, skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali własnościowych Spółdzielni, w tym także jej członków nie będących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości i wymaga stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (wyrok TK z 5 lutego 2015 r. K 60/13). W przedmiotowej sprawie remont dotyczył wewnętrznej instalacji elektrycznej przebiegającej w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący posiada prawo własności wyodrębnionego lokalu nr [...]w ww. budynku wielorodzinnym. Prace remontowe nie dotyczą jednak lokalu skarżącego, z tego względu nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wymiany urządzeń wspólnych, tj. urządzeń zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W tym wypadku instalacji elektrycznej wewnętrznej. Interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu kontrolowanej przez Sąd decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...]kwietnia 2016 r., nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego odnośnie prowadzonych robót budowlanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]ma więc jedynie [...]Spółdzielnia [...]jako inwestor prac remontowo - budowlanych oraz jako właściciel budynku, w którym prace są prowadzone. Odnosząc się do argumentu skargi nie można również zarzucić organowi naruszenia art. 10 i art. 75 k.p.a. Organ po dokonaniu analizy dokumentacji i stwierdzeniu, że A. S. nie jest stroną tego postępowania - prawidłowo nie informował skarżącego o poszczególnych czynnościach prowadzonych przez organ w sprawie, w której skarżący nie mógł też skutecznie składać żadnej dokumentacji na poparcie swoich kolejnych twierdzeń merytorycznych. Natomiast odnosząc się do zarzutu niedopuszczenia jako dowodu Analizy Technicznej z [...]kwietnia 2016 r. sporządzonej przez uprawnionego inspektora nadzoru mgr inż. M. K. stwierdzić należy, że organ korzystał z innego dokumentu, tj. oceny technicznej wykonanej przez inż. W. P. sporządzonej na żądanie organu. Dokument ten zawierał ocenę techniczną ze szczególnym uwzględnieniem wpływu robót na konstrukcję budynku oraz ich zgodność z przepisami. Organ nie mógł jednak odnosić się do zarzutów skarżącego bowiem nie przysługiwał mu status strony. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.