VII SA/Wa 1792/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. postępowania – stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. R. oraz G. i M. T. pozwolenia na budowę budynku usługowego – lecznicy dla zwierząt na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po rozpoczęciu robót budowlanych, odkryto kolizyjne ułożenie rurociągów wybudowanych wcześniej na działce nr [...]. Inwestycja ta była przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. udzielającej pozwolenia na budowę rurociągu. Zdaniem organu, pomimo podnoszonych okoliczności, iż budowa rurociągu nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od daty kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, to jednak w świetle przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie wygasła ona, bowiem wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nie następuje z mocy prawa, a więc wymaga wydania przez organ decyzji w trybie art. 162 kpa, orzekającej o wygaśnięciu decyzji. Brak takiej decyzji oznacza, iż w chwili wydania przez Burmistrza Gminy [...] nr [...], w obiegu prawnym pozostawała decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę sieci cieplnej, dotycząca tej samej działki. Udzielenie w tej sytuacji pozwolenia na budowę lecznicy wypełniło, zdaniem organu, przesłankę rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołując się na ustalenia organów nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej sieci cieplnej, Wojewoda [...] wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] nakazującej S. [...] S.A. rozbiórkę sieci. Przy czym organy nadzoru stwierdziły, iż S. S.A. rozpoczął roboty budowane przed upływem 2 lat od ustatecznienia się decyzji nr [...]. Zdaniem organu sam fakt niewykonania przez S. S.A. obowiązku zawiadomienia organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót (art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego) nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż roboty były wykonane samowolnie. W tej sytuacji w ocenie Wojewody decyzja nr [...] zezwalająca na budowę lecznicy dla zwierząt wydana została z rażącym naruszeniem art. 77 kpa, nakładającym na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 §1 ust. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. i J. R. oraz G. i M. T. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego prawo inwestorów co dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydana została po rozpatrzeniu wniosku Lecznicy dla zwierząt z siedzibą w [...], natomiast wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] 04.2002 r. złożyli G. i J. R. oraz G. i M. T.. Zdaniem organów brak jest więc tożsamości podmiotu składającego ów wniosek z podmiotem wnioskującym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto w ocenie organu projekt zagospodarowania działki nie został uzgodniony we właściwym zespole uzgodnień dokumentacji projektowej, co stanowi naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100/2000, poz. 1086 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455). Organ odwoławczy podniósł także, iż decyzja nr [...] rażąco narusza art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie pozostającej w obiegu prawnym decyzji Burmistrza Gminy [...] 78/99 z dnia [...] kwietnia 1999 r. i nie ustalenie w jakim zakresie oba zamierzenia budowlane się pokrywały, a w jakim wykluczały. Dodatkowo organ zauważył, iż lokalizacja przedmiotowego budynku lecznicy dla zwierząt została zaprojektowana niezgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem równoległa ściana do granicy z działką sąsiednią posiada otwory okienne i usytuowana jest 1,5m od tej granicy. Wszystkie te argumenty w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. T. domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji. Podstawowym zarzutem skargi jest podnoszony brak legitymacji [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w [...] do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wobec braku interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji, skarżący wskazał na akt notarialny umowy kupna-sprzedaży z dnia [...]. 12.2000 r., na mocy której inwestorzy nabyli własność działki nr [...], przeznaczonej pod budowę lecznicy weterynaryjnej. Zdaniem skarżącego zachodzi tożsamość między podmiotem "Lecznica dla zwierząt z siedzibą w [...]", nie posiadającym osobowości prawnej i reprezentowanej przez inwestorów, a podmiotami składającymi wniosek o pozwolenie na budowę. Skarga podnosi także, iż projekt zagospodarowania działki posiada wszelkie uzgodnienia, zaś budynek ścianą usytuowaną 1,5m od granicy nie posiada otworów okiennych lecz wyłącznie pasy luksferów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania G. i J. R. przyłączyli się do skargi, domagając się stwierdzeni nieważności lub uchylenia decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, a zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa, art. 64 kpa w związku z art. 157 § 2 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nowym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Podstawowe znaczenie ma więc określenie stron tego postępowania, zwłaszcza wszczynanego na żądanie strony, bowiem na wstępie powstaje kwestia, czy podmiot badający wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. W przypadku tego szczegółowego postępowania nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 2128/202, Monitor Prawny 2003/4/147). Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej organy z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, kwestii statusu S. S.A. w [...] i jego legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, nie badały i nie analizowały, pomimo wyraźnych zastrzeżeń skarżących w tej kwestii (vide pismo z dnia 20.03.2006 r.). Należy w tym miejscu podkreślił, iż o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegająca na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W toku postępowania nadzorczego wnioskodawca S. S.A. nie wykazał aby tak rozumiany interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] posiadał, w odróżnieniu od interesu faktycznego, związanego z budową sieci cieplnej na działce nr [...], której S. S.A. jest dysponentem. Nie można także zapomnieć, iż w obrocie prawnym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji pozostawała decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]lutego 2004 r. nakazująca S. S.A. rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci cieplnej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Prowadzone bowiem wobec tej decyzji postępowanie nadzorcze skończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 353/06 z dnia 23 maja 2006 r. uchylającym decyzje organów obu instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Należy także podnieść, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści swej decyzji pominął, iż Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] zezwalającą na budowę sieci cieplnej. Mimo, iż decyzja ta nie miała waloru ostatecznej, jednak winna być przez organ nadzorczy zauważona. Te wszystkie okoliczności, jak również odpis z Księgi Wieczystej Nr [...] dotyczący działki nr ewid. [...], wskazują na brak interesu prawnego S. S.A. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia nieważności takiej decyzji, stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym stronami takimi są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie więc rzetelna analiza stanu faktycznego i ocena czy S. S.A. z siedzibą w W. ze względów podmiotowych mógł żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę lecznicy dla zwierząt. Odnosząc się do argumentów merytorycznych podniesionych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż żadna z przywołanych okoliczności nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Akt notarialny z dnia [...] 12.2000 r. na mocy którego inwestorzy uzyskali tytuł własności do działki nr ew. [...] jednoznacznie przesądza fakt, iż w dniu wydania pozwolenia na budowę posiadali oni prawo do dysponowani nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Chybionym jest także zarzut braku tożsamości podmiotów na rzecz których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz udzielono pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż "lecznica dla zwierząt z siedzibą w [...] nie posiada osobowości prawnej, a więc jest reprezentowana przez osoby fizyczne – inwestorów. Analiza projektu nie pozwala także na zaakceptowanie zarzutu organu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawdą jest, iż budynek usytuowany jest w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią, jednak ściana ta wypełniona jest luksferami, a nie otworami okiennymi, a takie rozwiązanie jest dopuszczalne w świetle przepisów wykonawczych. Zarzut ewentualnego braku uzgodnień w zespole dokumentacji projektowych (ZUD) nie jest przesłanką skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji, stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Z tych wszystkich względów przedwczesna i nierzetelni uzasadniona zdaje się teza o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa przez organ wydający decyzję nr [...]z dnia [...]lipca 2002 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku oparto na brzmieniu art. 152 i 200 cytowanej ustawy.