VII SA/Wa 1792/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2025 r. nr 694/2025 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "Mazowiecki WINB", "organ II instancji"), postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r. nr 694/2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa", "Skarżąca") – orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB w S.", "organ powiatowy") z 8 kwietnia 2025 r. nr 51/2025 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej. Do wydania postanowienia Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. W dniu 20 sierpnia 2024 r. do PINB w S. wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczący zbadania w zakresie legalności instalacji pomp ciepła usytuowanych na ścianie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w S. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, PINB w S. postanowieniem z 8 kwietnia 2025 r. nr 51/2025 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Rozpatrując wniesione zażalenie Mazowiecki WINB wskazał, że w jego ocenie odmowa wszczęcia postępowania przez organ powiatowy była zasadna, jednakże nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu postanowienia PINB w S. Organ powiatowy w sposób nieuprawniony dokonał bowiem merytorycznej oceny w postanowieniu wydanym w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Mazowiecki WINB wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 Pr.bud. Wyjaśnił, że myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W tym miejscu organ II instancji nadmienił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5b Pr.bud. (pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"). Zgodnie z art. 53a ust. 1 Pr.bud., postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie Mazowieckiego WINB, dodanie powyższych przepisów nowelą z dnia 13 lutego 2020 r., przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego (a tego dotyczył wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej) są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. W tym względzie organ II instancji powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15, w którym wskazano, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego – na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Mając to na uwadze organ II instancji stwierdził, że skoro znowelizowane przepisy Pr.bud. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy, że PINB w S. otrzymując pismo Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczące zbadania w zakresie legalności instalacji pomp ciepła usytuowanych na ścianie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w S., powinien był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek Skarżącej w oparciu o art. 53a ust. 1 Pr.bud. Na poparcie tej tezy Mazowiecki WINB powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle powyższego organ II instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania przez PINB w S. była zatem właściwa z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 Pr.bud. Zdaniem Mazowieckiego WINB, jednoznaczna treść ww. przepisu stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na wiosek nie wyklucza przeprowadzenia postępowania z urzędu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, Mazowiecki WINB wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa podnosi kwestie merytoryczne, zaś organ II instancji w ramach postępowania zażaleniowego bada jedynie słuszność odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Z tych przyczyn, wspomnianym już na wstępie postanowieniem z 4 czerwca 2025 r. nr 694/2025, Mazowiecki WINB orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w S. z 8 kwietnia 2025 r. nr 51/2025 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów art. 61, 61a § 1 k.p.a. oraz art. 53a Pr.bud.; 2. Całkowite pominięcie przez Mazowieckiego WINB kwestii związanych z zaniechaniem wszczęcia na podstawie art. 66 Pr.bud. postępowania o usunięciu nieprawidłowości (art. 66) oraz zbadania w jego toku wszystkich naruszeń prawa w zakresie wskazanym w zażaleniu; 3. Zaniechanie w zakresie ustosunkowania się do zarzutu błędnego ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego, które doprowadziły do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego przez PINB w S. (art. 50 i nast. Pr.bud.) 4. Nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że w niniejszym postępowaniu zażaleniowym nie bada kwestii merytorycznych; 5. Nieustosunkowanie się przez Mazowieckiego WINB do zarzutów Skarżącej w zakresie prawidłowego gromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny; 6. Braku przekazania sprawy do organu właściwego na podstawie przepisów k.p.a. 7. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi II instancji ustosunkowania się do wszystkich zarzutów materialnych i formalnych podniesionych w zażaleniu wniesionym przez Wspólnotę Mieszkaniową na postanowienie organu powiatowego. W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że właściciele nieruchomości przy ul. [...] bez zgody i wiedzy Skarżącej powiesili na lewej ścianie swojego budynku dwie pompy ciepła, które przechodzą na ok. 1 m na część działki należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej i zostały zamontowane tuż pod okami mieszkańców kamienicy zarządzanej przez Skarżącą. Pompy te generują ponadnormatywny hałas i wibracje, które przenoszą się na ściany kamienicy Wspólnoty Mieszkaniowej, co jest bardzo nieprzyjemne. Zdaniem Skarżącej, montaż ww. pomp ciepła doprowadził do naruszenia przepisów Pr.bud. Dlatego Wspólnota Mieszkaniowa w korespondencji do PINB w S. wnosiła o: 1) wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50 Pr.bud.); 2) wydanie decyzji o usunięciu nieprawidłowości (art.66 Pr.bud.); oraz zbadanie w ich toku wszystkich naruszeń prawa w zakresie wyżej opisanym; 3) zastosowanie przepisów rozdziału 9 (art. 90 i nast. Pr.bud.) w tej sprawie. W ocenie Skarżącej, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie organ powiatowy prowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, dokonał czynności kontrolnych i rozstrzygnął merytorycznie o żądaniu, to oznacza to, że przy wstępnej ocenie wniosku odmowa wszczęcia postępowania nie była oczywista. Skarżąca uważa, że nawet gdyby za słuszne przyjąć stanowisko Mazowieckiego WINB, wedle którego prawidłową podstawą do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego jest art. 53a ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. to na pewno przesłanką tą nie mogą być "inne uzasadnione przyczyny". Wreszcie Skarżąca uznaje za wadliwe całkowity brak zbadania przez organ II instancji wszystkich naruszeń prawa wskazanych w złożonym przez nią zażaleniu. Zdaniem Skarżącej, postępowanie uregulowane w art. 66 Pr.bud. może być bowiem wszczęte także na wniosek. Na tę okoliczność przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Według Wspólnoty Mieszkaniowej, organ zobowiązany był wszcząć postępowanie w sprawie w oparciu o art.66 ust. 1 pkt. 1 Pr.bud. w sytuacji gdy Skarżąca uprawdopodobniła przekroczenie norm hałasu i drgań, a także pozbawienie nasłonecznienia w wyniku montażu wskazanych pomp ciepła. Skarżąca uważa ponadto, że organ II instancji zaniechał ustosunkowania się do zarzutu błędnego ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego, które doprowadziły do odmowy wszczęcie postępowania naprawczego przez PINB w S. w oparciu o przepis art. 50 i nast. Pr.bud. Odmowa wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50 i nast. Pr.bud.) na wniosek nie wyklucza przeprowadzenia postępowania z urzędu. Nieuprawnione było zatem całkowite pominięcie przez organ II instancji podnoszonych przez Skarżącą kwestii merytorycznych. Skarżąca nie podziela także stanowiska, jakoby jej sprawa nie podlegała załatwieniu przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, skoro dotyczy tzw. prawa sąsiedzkiego. W przekonaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, niesłuszne jest poza tym stanowisko PINB w S., jakoby organ ten nie był uprawniony do stosowania norm innych gałęzi prawa niż ustawa - Prawo budowlane, w tym m.in. przepisów ochrony środowiska w zakresie hałasu i drgań. Również badanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest jak najbardziej kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Wreszcie Skarżąca podnosi, że w razie swojej niewłaściwości PINB w S. powinien był przekazać sprawę organowi właściwemu. Organ powiatowy nie jest jednak w stanie wskazać podstawy swojej niewłaściwości. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 czerwca 2025 r. nr 694/2025, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 8 kwietnia 2025 r. nr 51/2025 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej. Podstawę prawną postanowień organów obu instancji stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane. Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi – sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych, tj. posiadających interes prawny. Sąd rozpatrujący skargę doszedł do przekonania, że prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 53a Pr.bud. (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a Pr.bud.) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 53a dodany został do Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. Dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej lub robót prowadzonych z istotnym odstępstwem od wydanego pozwolenia na budowę) wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postepowania przewidziane przepisami ustawy - Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie". Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a i 72a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji. Takie właśnie znaczenie omawianych przepisów Prawa budowlanego potwierdził jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów w dniu 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, w której przesądzono, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Jak potwierdził Sąd Naczelny, postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Co więcej, jak wyjaśnił NSA, organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, nie ma nawet obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tych sprawach, a zobowiązany jest jedynie do samego tylko poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Powyższe oznacza, że przepisy art. 53a oraz art. 72a Pr.bud. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie mogły wszcząć i prowadzić takiego postępowania na wniosek. Ze wszystkich wskazanych przyczyn należało stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo w rozpoznawanym przypadku odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie ewentualnych działań przewidzianych w rozdziale 5b Pr.bud. Nie mógł tego uczynić właśnie ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 53a tej ustawy. Z tych samych powodów, wbrew twierdzeniom skargi, PINB w S. nie mógł również podjąć na wniosek Skarżącej działań, których dotyczy norma prawna zamieszczona w art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. W tym bowiem zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 72a Pr.bud., który jak już wyjaśniono, także jednoznacznie przewiduje, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa m.in. właśnie w art. 66 ust. 1 Pr.bud. może być wszczęte wyłącznie z urzędu. W świetle przywołanej wyżej uchwały NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 nie można również czynić zarzutu PINB w S., który podjął w niniejszej sprawie czynności mające na celu ustalenie, czy rzeczywiście wskazywane przez Wspólnotę Mieszkaniową działania właściciela nieruchomości sąsiedniej może być kwalifikowane w ramach obrazy przepisów Prawa budowlanego. Tak bowiem, jak podkreślił NSA, chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi ono sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Pr.bud. w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Niemniej Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że tak jak przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje każdemu podmiotowi samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo - czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) - może wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, ale nieposiadającej statusu strony, może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Podzielić wypada więc stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek ten nie może jednak stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Ocena zaś, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu należy wyłącznie do samego organu nadzoru budowlanego. Nie jest zatem możliwe domaganie się od organu prowadzenia postępowania z urzędu, gdy organ sam nie dostrzega ku temu przesłanek (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1161/16, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd badając sprawę nie dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, a w ustalonych okolicznościach faktycznych organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.