VII SA/Wa 1795/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., na podstawie 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 2014, poz. 1446 ze zm.) oraz art. 20 § 1 pkt 3 i art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2016 r., poz. 599 - tekst jednolity) nałożył na Fundację [...] z siedzibą w [...] grzywnę w kwocie 40.000 (czterdzieści tysięcy) zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Wezwał również do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] września 2016r. w terminie 60 dni od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Fundacja [...] z siedzibą w [...] jest właścicielem obiektu zabytkowego tj. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] na podstawie decyzji z [...].04.1964 r. położonego na terenie nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Właściciel zabytku nie wywiązuje się z obowiązków opieki nad zabytkiem wynikających z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co zostało stwierdzone w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakazującą przeprowadzenie prac zabezpieczająco - budowlanych wydaną przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] lipca 2013 r. pod nr [...]. Termin wykonania prac został zakreślony w tej decyzji do [...].09.2014 r. Nałożony na fundację obowiązek nie został wykonany. Zobowiązana fundacja nie wykonała (pomimo upomnienia) żadnego z obowiązków nałożonych w decyzji. Organ wskazał, iż na podstawie art. 125 i 126 ww. ustawy w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone grzywny mogą ulec umorzeniu. Jednakże w przypadku jego niewykonania grzywny będą egzekwowane w drodze egzekucji z obowiązków o charakterze pieniężnym. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2016r. złożyła Fundacja [...], formułując liczne zarzuty do decyzji [...] WKZ z dnia [...].07.2013 r. Ponadto wskazała na brak środków finansowych koniecznych do wykonania nakazanych prac. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2017r., na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2016 r., nakładające na Fundację [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł, oraz wzywające do wykonania w terminie 60 dni obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z [...] września 2016 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...].07.2013 r., nr [...], nakazał Fundacji [...], właścicielowi [...] położonego na terenie działki nr [...] k. m. [...] przy ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa opolskiego pod nr [...], decyzją z dnia [...].04.1964 r., przeprowadzenie robót budowlanych zabezpieczających przed istotnym uszkodzeniem zabytku Nałożony w decyzji obowiązek nie został wykonany. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Upomnieniem z dnia [...].10.2014 r., Fundacja [...] została wezwana do wykonania obowiązków z zagrożeniem, że w razie ich niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wobec braku wykonania decyzji zachodziła podstawa do nałożenia grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na podstawie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie organu drugiej instancji, środek ten jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, iż zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości. Jednocześnie grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia to forma nacisku mająca na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (wyrok NSA z dnia 15.10.2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14). Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu, dotyczącej sytuacji materialnej zobowiązanej Minister wskazał, że zasadą wynikającą z art. 121 § 1 ustawy jest, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem sytuacji, w której egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, bowiem wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). W zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 40 000 złotych, zgodnie z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji. Organ egzekucyjny słusznie nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanej ponieważ z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Biorąc pod uwagę art. 121 § 2 ww. ustawy, zgodnie z którym każdorazowo można nałożyć na osobę prawną grzywnę w kwocie do 50 000 zł, to zdaniem organu II instancji grzywna czterdziestu tysięcy złotych nie narusza zasady proporcjonalności i nie jest dla skarżącej nadmiernie dolegliwa. Organ podkreślił, że argumenty podniesione w zażaleniu, dotyczą w znacznej części decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].07.2013 r., a nie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny. Fundacja [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie o nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Domagała się uchylenia lub zmiany środka przymuszającego z grzywny, na wykonanie zastępcze, jako mniej uciążliwego, jednocześnie prowadzącego bezpośrednio do wykonania ciążącego obowiązku. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a), w szczególności: art. 33 § 1 pkt. 5) tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, - art. 33 § 1 pkt. 8 u.p.e.a - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zamiast mniej uciążliwego wykonania zastępczego, - art. 18 u.p.e.a, poprzez niezastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - zasady praworządności (art. 6 KPA), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 KPA), zasady pogłębionego zaufania (art. 8 KPA), zasady udzielania informacji (art. 9 KPA), zasady wysłuchania stron (art. 10), zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11), zasady szybkości postępowania (art. 12) - nieuwzględnienie, że egzekwowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały - art. 7 u.p.e.a., gdyż wykonanie postanowienia spowoduje likwidację Fundacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Fundacja przyjmując zabytkowy obiekt dołożyła wszelkich starań, aby go zabezpieczyć. Nie kwestionowała złego stanu zabytku, ale taki stan istnieje co najmniej 1945 r. Niewykonanie nałożonego obowiązku wynika wyłącznie z braku środków finansowych na przeprowadzenie wskazanych prac, których wartość przekracza kwotę 10.000.000 (dziesięciu milionów) zł. Fundacja jest organizacją pozarządowa, nie działającą dla zysku, realizująca zadania pożytku publicznego. Nałożenie grzywny, nie doprowadzi do zrealizowania obowiązku, tylko do upadku Fundacji, i jej likwidacji. Jedynym majątkiem umożliwiającym wyegzekwowanie potencjalnych grzywien jest licytacja nieruchomości na której położony jest przedmiotowy zabytek. Grzywna nie będzie skutecznym środkiem prowadzącym do wykonania obowiązku, gdyż Fundacja nie ma środków na jego wykonanie. Organ nie dokonał oceny który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla Fundacji, a który może doprowadzić zobowiązanego do realizacji obowiązków określonych w decyzji. Jednym środkiem umożliwiającym zrealizowanie obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwym (zgodnym z art. 7 § 2 u.p.e.a.) dla zobowiązanego będzie wykonanie zastępcze. Realizacja nałożonych obowiązków jest obiektywnie niewykonalna przez Fundację, gdyż nie ma ona środków na wykonanie tych prac. Nie prowadzi działalności gospodarczej (i nie ma takiej możliwości), a jedynie działalność oświatową na która otrzymuje dotację z budżetu państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują. Skarga nie jest zasadna. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku możliwych środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym robót budowlanych możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b ww. ustawy, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie, który z tych środków jest właściwy przy realizacji nakazu przeprowadzenia prac zabezpieczająco - budowlanych wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego jest art. 119 § 1 cyt. ustawy, jednakże § 2 jako przepis szczególny potwierdza, że grzywna w celu przymuszenia może być stosowana przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser/Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Z kolei wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ww. ustawy). Z przepisów tych nie wynika jednak pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. Nie można przy tym pominąć treści art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 ustawy, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych, zasadniczo w pierwszej kolejności należało stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Dla oceny uciążliwości grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z zasadami z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, znaczenie prawne ma art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez zobowiązaną daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 ustawy). Także grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części (art. 126 ustawy). Jako bezskuteczne należało zatem uznać wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do twierdzenia, że wobec nie posiadania środków finansowych organ powinien zastosować wykonanie zastępcze, przy czym strona sama wyceniła koszt robót na kwotę 10 mln. zł. Za niezasadny należało uznać zarzuty naruszenia art. 17, art. 119 § 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych o randze zasad postępowania to jest - art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 k.p.a. Zarzuty te Sąd ocenił jako przejaw swoistej taktyki procesowej. Należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia ma przede wszystkim zaktywować zobowiązaną do działania w celu wykonania nałożonego obowiązku, wymiar zastosowanego środka egzekucyjnego jest w pełni zasadny. W świetle opisanych okoliczności faktycznych, nie budzi wątpliwości zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Prowadzone postępowanie egzekucyjne i stosowane przez organy środki przymusu mają doprowadzić do wykonania obowiązku. Dopóki obowiązek nie jest wykonany, organ egzekucyjny ma obowiązek podejmować kroki prowadzące do skutecznej egzekucji. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny, wskazać należy, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie określa przesłanek wymiaru grzywny w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza górne jej granice. Organ, mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego - co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu uczynił. Należy podkreślić, że wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, nie jest bezpośrednio związana z możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo CH BECK 2003, s. 479). Zwłaszcza, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując obowiązek. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, organ podjął rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, które uzasadnił. Wskazał motywy, którymi się kierował wyznaczając jej wysokość. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.