I OSK 1466/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1804/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2014 r., II SA/Wa 1804/13 uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że jedną z podstawowych kwestii, podlegających badaniu przez sąd administracyjny, jest ustalenie, czy skarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich składników decyzji administracyjnej i postanowienia – zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne musi więc odnosić się do konkretnej decyzji czy postanowienia, których przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Treść uzasadnienia skarżonego postanowienia nie spełnia tych wymogów w zakresie wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny. Organ nie wskazał bowiem powodów, dla których uznał grzywnę w wysokości 25 000 zł, jako najbardziej odpowiednią do zastosowania wobec przymuszanego. Nie wskazał z czego wywiódł, że taka grzywna spełnia zasady powołane w motywach postanowienia, tj. zasadę ograniczenia środków egzekucyjnych i zasadę stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego. Taką argumentację, w ocenie Sądu, uznać jednak należy za niewystarczającą. Przedmiotowa grzywna nie ma charakteru represyjnego. Nie powinna więc być nadmiernie dolegliwa dla strony. Jej celem ma być spowodowanie tego, że podmiot zobowiązany do działania, podejmie je i zrealizuje nałożony na niego obowiązek. Tak więc organ stosując przedmiotowy środek przymusu, winien wyważyć powyższe przesłanki. Efekty tych rozważań, powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tak więc mimo tego, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku odnoszenia się do sytuacji materialnej zobowiązanego przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia, to stosując przedmiotowy środek przymusu nie sposób uchylić się od odniesienia do tej sytuacji. Jedynie bowiem takie odniesienie się sprawi, że postanowienie o nałożeniu grzywny będzie poddawało się kontroli sądowej. W przeciwnym razie, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, Sąd nie znając motywów, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny, nie ma możliwości oceny, czy istotnie zrealizował zasady, którymi - jak wskazał w uzasadnieniu - kierował się. Ponadto, postanowienie dotyczące nałożenia grzywny ma charakter uznaniowy. To zaś sprawia, że na organie spoczywa dodatkowy obowiązek szczegółowego wyjaśnienia motywów, jakimi się kierował przy wydawaniu orzeczenia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w zaskarżonym postanowieniu nie zawarł wszystkich wymaganych prawem elementów, tj. uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny, Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182), zadaniem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest zapewnienie wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji administracyjnych Generalnego Inspektora, przez zastosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., w tym grzywny w celu przymuszenia, która zgodnie z art. 121 § 2 tej ustawy, w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej może jednorazowo wynosić do 50.000 zł. O wysokości grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, kierując się jedynie zasadą skuteczności i celowości. Wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 stycznia 2011 r., II SA/Sz 898/10 r. w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, kierując się jedynie zasadą skuteczności i celowości. Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w doktrynie (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod redakcją R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2011 s. 576-577): "Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze powinien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także należy ocenić sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę, a także jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego zachowania tej osoby. Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek". Ustawodawca nie wymaga od organu egzekucyjnego badania kondycji finansowej zobowiązanego, ani nie przewiduje specjalnego traktowania organizacji społecznej, za którą podaje się zobowiązany. Wręcz przeciwnie brak ograniczeń w stosowaniu art. 121 § 2 u.p.e.a., że ustawodawca dał organowi egzekucyjnemu pełną swobodę w tym zakresie, a więc pozwolił na to, by organ ten w sposób uznaniowy rozstrzygał o wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Inspektor podniósł, że [...] [...] Zarząd [...]: 1) powinien dobrowolnie wykonać obowiązek wynikający z ww. decyzji już w dniu 3 listopada 2010 r., 2) zignorował wezwania Generalnego Inspektora do dobrowolnego wykonania obowiązku, 3) nie wykonał obowiązku, nawet częściowo, mimo iż jego wykonanie nie stanowiło dla zobowiązanego żadnej uciążliwości, czy to od strony finansowej czy to od strony organizacyjnej. Okoliczności te miały wpływ na wysokość grzywny w celu przymuszenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] lipca 2010 r., [...] utrzymaną w mocy decyzją administracyjną Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] października 2010 r., [...] a także w toku postępowania egzekucyjnego wynika, że [...] [...] Zarząd [...] w sposób uporczywy uchyla się od udostępnienia na rzecz [B] danych osobowych członków [...] użytkujących działki o numerach wskazanych w ww. decyzjach. Z uwagi na powyższe Generalny Inspektor uznał, że ½ kwoty przewidzianej w art. 121 § 2 u.p.e.a. będzie odpowiednim środkiem przymuszającym zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, uznając że przytoczone w uzasadnieniu postanowienia argumenty w sposób wystarczający uzasadniają dlaczego w tej sprawie kwota grzywny wyniosła 25.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ale ta nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna jest zasadna. Stan faktyczny w niniejszej sprawie, przyjęty również przez Sąd I instancji, nie budzi najmniejszych wątpliwości. Zobowiązany ([...] [...] Zarząd [...] z siedzibą w W. przy ul. [...]), będący jednostką organizacyjną nieposiadajacą osobowości prawnej, nie wykonał, mimo uprzedniego upomnienia, obowiązku ciążącego na nim z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych miał obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, gdyż jego granice zostały określone w art. 121 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 125 i 126 u.p.e.a. Zatem organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia obowiązany jest mieć na względzie zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania i zasadę niezbędności. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która w ocenie organu jest niezbędna (konieczna) do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zatem tylko w takim zakresie ma w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. Mówiąc innymi słowy, organ egzekucyjnym powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii. Nie można natomiast – jak chce tego Sąd I instancji – przyjąć, że art. 107 § 3 k.p.a. ma bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż niweczyłoby to cel egzekucji administracyjnej. Nie można również z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym. Nietrafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że organ egzekucyjny nie wskazał powodów, dla których uznał grzywnę w wysokości 25 000 zł, "jako najbardziej odpowiednią do zastosowania wobec przymuszanego". Organ ten nie miał bowiem takiego obowiązku, ponieważ mające zastosowanie w sprawie przepisy (art. 121 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 125 i 126 u.p.e.a.) nakazują mu wyjaśnić wysokość nałożonej grzywny ze względu na cel postępowania egzekucyjnego w administracji, a nie ze względu na "odpowiedniość" zastosowanego środka egzekucyjnego ze względu na cechy zobowiązanego i jego sytuację materialną. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopełnił tego obowiązku wykazując, że dotychczasowe zachowanie się zobowiązanego. Generalny Inspektor podniósł bowiem, że [...] [...] Zarząd [...]: 1) nie wykonał dobrowolnie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, 2) zignorował wezwania organu egzekucyjnego do dobrowolnego wykonania tego obowiązku, 3) nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, nawet częściowo, mimo że jego wykonanie nie stanowiło dla zobowiązanego żadnej uciążliwości, czy to od strony finansowej czy to od strony organizacyjnej, co uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości 25 000 zł. Dodatkowo stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę charakter spoczywającego na [...] [...] Zarządzie [...] z siedzibą w W. (obowiązek ten nie może być wykonany przez osobę trzecią na koszt i ryzyko zobowiązanego) stawianie organowi egzekucyjnemu zarzutu, że naruszył on zasadę stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając bowiem na względzie listę środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.) w rozpoznawanej sprawie obok grzywny w celu przymuszenia w grę wchodziło zastosowanie jedynie przymusu bezpośredniego, a niewątpliwie jest to środek daleko bardziej uciążliwy niż grzywna. Przyjąć zatem należało, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącego nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadnia ocenę, że podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji nie budzi wątpliwości oraz, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało naruszenie art. 121 u.p.e.a. (będącego przepisem prawa materialnego), którego naruszenie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zarzucił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznał że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013, poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji.