VII SA/Wa 1795/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Justyna Wtulich- Gruszczyńska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 324/OPON/2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K.W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 27 kwietnia 2023 r., Nr 324/OPON/2023 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania P.W. i K.W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]listopada 2022 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę dla [...]S. A., w [...] czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]w [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...]S. A. z siedzibą w [...] (Inwestor) złożył w Urzędzie Miasta [...]wniosek o wydanie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]w [...]. W związku z nieprawidłowościami w dokumentacji projektowej, Prezydent Miasta [...]postanowieniem z [...]listopada 2021 r., znak: [...], nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. W dniu 3 marca 2022 r., Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową. Następnie Prezydent Miasta [...]decyzją z [...] marca 2022 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr geod. [...], [...], [...][...] . [...], obręb w [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 2 czerwca 2022 r., Nr 495/OPON/2022, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...] marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...]sierpnia 2022 r., znak: [...], nałożył na Inwestora – [...]S.A. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Przy piśmie z 26 października 2022 r., Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową. Prezydent Miasta [...]decyzją z [...]listopada 2022 r., nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenie na budowę dla [...]S. A., w [...]czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...] [...][...], obręb [...]w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P.W i K.W. Postanowieniem z 8 lutego 2023 r., nr 69/OPON/2023 Wojewoda Mazowiecki zlecił Prezydentowi Miasta [...]przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej, poprzez: 1. wykazanie zgodności projektu budowlanego z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r., poz. 1030), poprzez ustalenie czy działka inwestycyjna posiada dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej oraz czy ma zapewnioną drogę pożarową do projektowanych budynków; 2. wykazanie zgodności projektu budowlanego z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r.; 3. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) w zakresie § 15 ust. 2 pkt 9, tj.: na projekcie zagospodarowania terenu nie oznaczono układu istniejącej zieleni, z oznaczeniem jej elementów podlegających likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej; 4. wykazanie zgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem istniejącej jak i potencjalnej zabudowy na sąsiednich działkach, mając w szczególności na względzie § 13, § 57 i § 60 oraz § 271-273 ww. rozporządzenia; 5. wprowadzone dopiski oraz wklejki należy autoryzować, poprzez podanie daty ich wprowadzenia, pieczęci oraz podpisu, w celu stwierdzenia kto i kiedy ich dokonał; 6. dołączenie do projektu budowlanego zaświadczeń projektantów poszczególnych branż, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnych na dzień dokonania określonych zmian w projekcie budowlanym, oraz aktualnych oświadczeń projektantów opatrzonych podpisem i datą, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego; 7. wszystkie 3 tomy projektu budowlanego powinny być ze sobą tożsame. Pismem z 21 lutego 2023 r. Prezydent Miasta [...]zlecił Inwestorowi uzupełnienie dokumentacji projektowej. Dokumentacja projektowa została uzupełniona w następujący sposób: 1. wykazano zgodność projektu budowlanego z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r.; 2. projekt budowlany doprowadzono do zgodności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie § 15 ust. 2 pkt 9, 3. wykazano zgodność projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem istniejącej jak i potencjalnej zabudowy na sąsiednich działkach, mając w szczególności na względzie § 13, § 57 i § 60 oraz § 271-273 ww. rozporządzenia; 4. prawidłowo zautoryzowano naniesione poprawki, 5. do projektu budowlanego dołączono zaświadczenia projektantów poszczególnych branż, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualne na dzień dokonania określonych zmian w projekcie budowlanym oraz aktualne oświadczenia projektantów opatrzone podpisem i datą o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta [...]decyzją z [...]listopada 2022 r. Nr [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...]S.A., w [...], na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]w [...]. Przy piśmie z 31 marca 2023 r. Prezydent Miasta [...]przekazał uzupełnioną dokumentację projektową i pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 27 kwietnia 2023 r. Nr 324/OPON/2023, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] [...]listopada 2022r., Nr [...]zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...]S.A., w [...], na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]w [...]. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa inwestycja została objęta decyzją Prezydenta Miasta [...]o warunkach zabudowy z [...]maja 2020 r., znak: [...]. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wymagania określone ww. decyzją Prezydenta Miasta Siedlce o warunkach zabudowy zostały spełnione poprzez: zachowanie funkcji zabudowy, zachowanie wskaźnika zabudowy, zachowanie linii zabudowy, zachowano szerokość elewacji frontowej w granicach od 30,9 m do 40,2 m dla każdego budynku; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej poszczególnych budynków wynosi 12,87 m z dachem wielospadowym o kącie nachylenia połaci 0,86°, wysokość głównej kalenicy poszczególnych budynków wynosi - 14,96 m; przewidziano 180 miejsc parkingowych (dla 146 zaplanowanych mieszkań) w tym 18 miejsc postojowych terenowych dla samochodów osobowych, jedno miejsce dla niepełnosprawnych oraz jedno dla użytkowników przebywających okresowo, 44 miejsca postojowe dla rowerów, powierzchnia biologicznie czynna wynosi 34,87%. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej: do ulicy bez nazwy oraz ulicy Miodowej stanowiącej drogę gminną (str. 9 projektu). Wojewoda wskazał, że jak wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225),powoływanej dalej jako: "r.w.t." jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ stwierdził, iż inwestycja od strony północno-zachodniej graniczy z nowoprojektowaną ulicą, od strony południowej z ul. [...]. Planowane budynki usytuowano w odległości min. 4 m od granic z nieruchomościami sąsiednimi, zatem planowana inwestycja jest zgodna z § 12 ww. rozporządzenia w zakresie dopuszczalnych odległości budynków od granicy działki. Wskazał, iż z dokumentacji projektowej nie wynika, aby planowana inwestycja naruszała przepisy stanowiące o usytuowaniu budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 - § 273 ww. rozporządzenia.  Wojewoda Mazowiecki ustalił, że zarówno warunki techniczne, oraz obszar oddziaływania projektowanego obiektu, lokalizacja przedmiotowej budowy, nie narusza przepisów § 13, § 57-60 rozporządzenia dotyczących zacienienia i ograniczenia dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiednich działkach. Potwierdziła to dołączona do dokumentacji projektowej analiza nasłonecznienia i przesłaniania. Wojewoda stwierdził ponadto, że zgodnie z informacją o obszarze oddziaływania obiektu (str. 11) opisu projektu zagospodarowania terenu: "Inwestycja budowlana na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], w [...]nie ogranicza możliwości spełnienia przez ewentualną nową zabudowę na działkach sąsiednich wymogów obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, a istniejącym budynkom zapewniają warunki określone w ww. przepisach. Dla istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na dz. ewid. [...], obręb [...], obręb [...] spełnione są wymagania dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia i przesłaniania określone w dziale II i III rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obszar oddziaływania inwestycji mieści się w całości na działkach, na których została zaprojektowana". Dokumentacja projektowa została uzgodniona z rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag. W ocenie organu, planowana inwestycja spełnia wymogi określone decyzją Prezydenta Miasta [...]o warunkach zabudowy z [...] maja 2020 r., znak: [...] oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, m. in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w sposobie prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta [...], mogących skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego skarżonej decyzji. W jego ocenie, w sprawie nie został naruszony art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 ani art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia, a organ pierwszej instancji w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy stwierdził, że Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki, nałożone przepisem art. 32 ust. 4, a złożony przez niego projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 kwietnia 2023 r., Nr 324/OPON/2023 wniósł K.W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, to jest przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji, nierówne traktowanie stron w dostępie do zgromadzonego materiału dowodowego, nieinformowanie stron o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy oraz niezapewnienie stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej; - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. utrzymanie w mocy wadliwej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy istotny dla rozstrzygnięcia nie został wyjaśniony. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 34 ust. 2a i art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682), poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie sprawdzenia projektu w zakresie wskazanym w tych przepisach; - § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo braku faktycznego dojścia i dojazdu do drogi publicznej; - § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), poprzez ich niezastosowanie, tj. udzielenie pozwolenia na budowę pomimo braku drogi pożarowej spełniającej warunki wskazane w tych przepisach; - § 13 ust. 1 oraz § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), poprzez ich pominięcie, tj. niesprawdzenie projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z tymi przepisami; - § 14 pkt 6 oraz § 15 ust. 2 pkt 7, 8, 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), poprzez ich niezastosowanie, to jest zatwierdzenie projektu pomimo niespełnienia wymogów zawartych w tych przepisach. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty skargi. Podniósł, że Wojewoda Mazowiecki w istocie nie dokonał samodzielnego ustalenia okoliczności faktycznych, ani samodzielnej wszechstronnej oceny materiału dowodowego, lecz w sposób mechaniczny i bezrefleksyjny przyjął wyjaśnienia inwestora i stanowisko organu pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dotyczących w szczególności zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów. Podkreślił, że wskazywane przez Inwestora drogi przewidziane w planach miejscowych dla terenów sąsiadujących z terenem inwestycji oznaczona symbolem 2 KL w miejscowym planie zagospodarowania "[...]" oraz oznaczona symbolem 5 KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...]i Św. [...] w [...] fizycznie nie istnieją, nie ma też planów ich budowy, ani zapewnionych środków na ich realizację. Podniósł, że miasto nie jest nawet właścicielem wszystkich działek przeznaczonych pod drogi w tym rejonie. Układ komunikacyjny przecinają prywatne działki, co powoduje, że drogi wskazywane przez Inwestora nawet po ich wybudowaniu nie będą drogami przelotowymi umożliwiającymi swobodny przejazd bez zawracania pojazdów, w szczególności pojazdów ratunkowych (straży pożarnej, pogotowia). Według skarżącego Inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na których znajduje się układ drogowy, nie ma zatem możliwości urządzenia tych dróg w taki sposób, aby spełniały one wymogi przewidziane dla dróg pożarowych, a także zapewniły dostępność komunikacyjną do planowanych obiektów. Skarżący wskazał, że wskazana w projekcie zagospodarowania terenu droga pożarowa znajdująca się poza terenem inwestycji od strony zachodniej nie istnieje i nie ma żadnego połączenia z istniejącymi drogami. Inwestor nie mając tytułu prawnego do działek drogowych, nie ma również prawnych możliwości usunięcia zieleni. Dodał, że nawet jeśli projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to nie zwalania organów administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, a więc także przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Dane zawarte w projekcie (opisy, wymiarowanie, wyliczenia), powinny być na tyle czytelne i kompletne, aby pozwalały organom administracji architektoniczno-budowlanej zweryfikować, czy projekt jest zgodny z przepisami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu została poddana decyzja Wojewody Mazowieckiego z 27 kwietnia 2023 r., nr 324/OPON/2023, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...]listopada 2022 r., nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę dla [...]S. A., w [...] czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]w [...]. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.b.", w tym art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. - przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego. W przypadku spełnienia przez Inwestora wszystkich wskazanych powyżej wymagań, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 P.b. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 P.b. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, postanowieniem z [...]sierpnia 2022 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...]nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. Ponadto, na etapie postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 8 lutego 2023 r., nr 69/OPON/2023 zlecił także Prezydentowi Miasta [...]przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie przez Inwestora dokumentacji projektowej. Jak wynika z akt sprawy Inwestor odpowiedział na wezwanie przy piśmie z 27 marca 2023 r. Z dokonanej przez organ oceny dokumentacji wynika, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie organu, planowana inwestycja spełnia wymogi określone decyzją Prezydenta Miasta [...]o warunkach zabudowy z [...]maja 2020 r., znak: [...] oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, m. in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powoływanego dalej jako: "r.w.t" oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przechodząc do oceny powyższego stanowiska Wojewody Mazowieckiego przypomnieć należy, że podstawowym zadaniem organu architektoniczno-budowlanego udzielającego pozwolenia na budowę jest zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami techniczno-budowlanymi (art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b.). Zdaniem Sądu, dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa nie jest prawidłowa. Przede wszystkim organ błędnie ocenił kwestię dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz spełnienia wymogu dotyczącego ochrony przeciwpożarowej, w tym dróg pożarowych. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2022 r., poz. 503) powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostęp do drogi publicznej jest zatem jednym z niezbędnych warunków umożliwiających podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w budownictwie. Stosownie do § 14 ust. 1 r.w.t., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W świetle definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zauważyć trzeba, że w dyspozycji tego przepisu użyto alternatywy rozłącznej – "lub". Z powyższego wynika zatem, że są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Podkreślić należy, że dostęp taki nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz powinien być realny (wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 140/22). Musi to być dostęp możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2267/16, CBOSA). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy też rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Mając na uwadze ustalenia faktyczne i dowody zgromadzone w rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że organy nie dokonały wszechstronnej i wyczerpującej oceny, czy inwestor legitymuje się takim właśnie dostępem do drogi publicznej. Należy podkreślić, że teren projektowanej inwestycji znajduje się w obszarach dotychczas niezurbanizowanych, gdzie nie ma urządzonych dróg publicznych, ani uzbrojenia terenu. Wskazywane przez inwestora drogi przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla terenów sąsiadujących z terenem inwestycji pn. "[...]", (Uchwała R. M. Nr [...]z [...] .12.1997 r.) oznaczona symbolem 2KL w miejscowym planie zagospodarowania oraz oznaczona symbolem 5 KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...]i Św. [...]w [...] (uchwała R.M. nr [...]z [...]lutego 2016 r.), faktycznie nie istnieją, gdyż dopiero są przewidziane w miejscowych planach do realizacji. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej : "do ulicy bez nazwy" oraz ulicy [...]stanowiącej drogę gminną. W ocenie Sądu, dostęp do drogi publicznej, który ma się odbywać "do ulicy bez nazwy" której realizację dopiero przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie spełnia przesłanki realnego zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. Podkreślić należy, że dostęp taki nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz powinien być realny. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2023 r., nr 69/OPON/2023 (pkt 1) uzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej, miało polegać m.in. na wykazaniu zgodności projektu budowlanego z § 14 ust. 1 r.w.t. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z 24 lipca 2009 r. (Dz.U. z 2009 r., poz. 1030) poprzez ustalenie czy działka inwestycyjna posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej oraz czy ma zapewnioną drogę pożarową do projektowanych budynków. W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki nie dokonał oceny przedłożonej przez Inwestora dokumentacji, w zakresie spełnienia przez inwestora przesłanki dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz w zakresie zapewnienia drogi pożarowej do projektowanych budynków. Wojewoda wydał decyzję w oparciu o wyjaśnienia nadesłane przez Inwestora przy piśmie z 27 marca 2023 r. Jak wynika z dołączonych do skargi dokumentów, Inwestor ubiegał się wcześniej o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tzw. specustawy mieszkaniowej. W toku tej procedury Zarząd Dróg na terenie Miasta [...] 13 marca 2019 r. odmówił uzgodnienia inwestycji. W piśmie podniesiono, iż ulice przylegające do terenu inwestycji są drogami gruntowymi o nawierzchni naturalnej i nie zapewnią dojazdu do planowanych budynków na osiedlu gdzie zakłada się ok. 220 mieszkań. Ponadto stwierdzono, iż wieloletnia prognoza finansowa dla Miasta [...]nie przewiduje budowy ulic w sąsiedztwie projektowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Po modyfikacji wniosku Zarządca Dróg na terenie Miasta [...] 14 maja 2019 r. uzgodnił inwestycję warunkowo i ponownie poinformował, iż (...)" zarząd Dróg w najbliższym latach nie zapewni dojazdu do planowanych budynków. Ulice przylegające do terenu inwestycji są drogami gruntowymi o nawierzchni naturalnej. Przy obecnym stanie technicznym ulic będzie utrudniony dojazd". Wniosek uzyskał również negatywną opinię Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Okoliczność, że Miasto [...]nie planuje budowy dróg w sąsiedztwie terenu inwestycji potwierdza także pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak : [...] , w którym Prezydent informuje, że w budżecie miasta [...]na 2023 r. oraz w Wieloletniej Prognozie Finansowej nie zabezpieczono środków finansowych na budowę ww. dróg. Z uchwały Rady Miasta [...]z [...]grudnia 2022 r., nr [...]w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Miasta [...]na lata 2023-2040, wynika że do 2040 r. Miasto [...] nie planuje budowy dróg przyległych do terenu inwestycji. Pomimo tego, inwestor wskazał ww. drogi do obsługi komunikacyjnej, a drogę 2 KL wskazał jako drogę pożarową, a więc spełniającą wymogi Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, powoływanego dalej jako: "r.p.z.w.d.p". Tymczasem droga ta nie jest urządzona i do 2040 r. miasto nie planuje jej budowy. Wskazana w projekcie zagospodarowania terenu droga pożarowa znajdująca się poza terenem inwestycji od strony zachodniej nie istnieje i nie ma żadnego połączenia z istniejącymi drogami. W ocenie Sądu, decyzja o pozwoleniu na budowę nie może tworzyć fikcji, że do projektowanych budynków będzie doprowadzona droga o parametrach wymaganych dla takiej drogi, podczas gdy drogi tej faktycznie nie ma i nie zostały wydane żadne decyzje dotyczące budowy drogi, zaś inwestor nie ma prawnych możliwości realizacji takich dróg. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie został spełniony warunek wskazany w § 14 r.w.t. Zgodnie z § 14 ust. 1 r.w.t. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast § 14 ust. 2 r.w.t. dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Wojewoda Mazowiecki dokonując kontroli decyzji organu I instancji nie wziął pod uwagę, że skoro drogi publiczne wskazane w planach miejscowych fizycznie nie istnieją, nie ma też żadnych projektów ani planów ich budowy w najbliższych latach to trudno uznać, że zostały spełnione wymogi wskazane w ww. przepisie. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że zostały spełnione także wymogi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz § 13 ust. 1 i 2 r.p.z.w.d.p. Skoro droga oznaczona symbolem 2 KL w miejscowym planie nie została w ogóle urządzona, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że stanowi ona drogę pożarową i zapewni obsługę pożarową dla projektowanych budynków. Przepisy te zostały przez Wojewodę pominięte. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 r.p.z.w.d.p., drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V. Stosownie do treści z § 12 ust. 2 w/w Rozporządzenia droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m – z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. W niniejszej sprawie, z rysunku projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby droga pożarowa przebiegała wzdłuż dłuższego boku budynku B na całej jego długości. Dłuższy bok tego budynku od strony wschodniej nie ma w ogóle dostępu do drogi pożarowej, choć to właśnie ta ściana budynku jest najdłuższa. Z kolei § 13 ust. 1 stanowi, że minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 % w miejscach, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3, oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc, zapewniających dojazd i wyjazd. Natomiast § 13 ust. 2 tego przepisu stanowi, że w obrębie miasta oraz na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt budowlany, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4, droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów), a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3,5 m. Skoro drogi na terenie miasta przyległe do terenu inwestycji nie są w ogóle urządzone, to tym samym nie spełniają wymogów zawartych ww. przepisach. Również części dróg wewnętrznych na terenie inwestycji łączące drogę pożarową do budynku B z nieistniejącą drogą publiczną nie spełniają opisanych wymogów. Nie wiadomo bowiem jaką nawierzchnię i nośność będą miały te drogi. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy budowlane i przeciwpożarowe zostały tak skonstruowane, aby zapewnić realny dostęp do dróg publicznych oraz realną ochronę przeciwpożarową dla projektowanej inwestycji. Nie może to być fikcyjny, czy hipotetyczny zapis i rysunek przedstawiający drogi, które w istocie nie istnieją i nie wiadomo, czy i kiedy powstaną. W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki nie dokonał także prawidłowej oceny dokumentacji projektowej w zakresie wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości pod względem: zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania. Znajdująca się w aktach analiza nasłonecznienia wskazuje, że obszar oddziaływania obiektu wykroczy poza granice terenu inwestycji i istotnie ograniczy możliwości zabudowy działki nr [...]obręb [...]. Sposób usytuowania i gabaryty budynku B wskazują, iż obiekty kubaturowe na działce nr [...] będą musiały być odsunięte od granicy terenu inwestycji ponad 9 m. Organ opierając się jedynie na dowodzie w postaci analizy nasłonecznienia w istocie nie przeprowadził samodzielnej oceny projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszanie § 14 pkt 6 oraz § 15 ust. 2 pkt 7, 8, 11 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać m.in. w części opisowej: dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, w szczególności o drogach pożarowych oraz przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę, wraz z ich parametrami technicznymi. Tymczasem opis ten to w znacznym stopniu zacytowanie obowiązujących przepisów, a nie wyjaśnienie zastosowanych w projekcie rozwiązań. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego nie była pełna i wszechstronna, nie uwzględniała bowiem zgromadzonego w sprawie całego materiału dowodowego oraz ustalonych okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, zarówna zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, w tym art. 34 ust. 2 a i art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art.35 ust. 5 pkt 1 P.b. oraz z naruszeniem art. 7,art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą związane oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku i w zakresie wynikającym z tej oceny, rozpoznają kontrolowaną sprawę. Powtórnie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie przeanalizować przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową, przy uwzględnieniu zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej. Realizacja tego zadania może wymagać ponownego wezwania skarżącej Spółki, w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Pr.bud., do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i uzupełnienia braków dokumentacji projektowej, jednakże po ich precyzyjnym określeniu przez organ i przy uwzględnieniu prawidłowego rozumienia przywołanych wyżej norm prawnych. Następnie, organy swoje rozstrzygnięcie uzasadnią w sposób pozwalający na szczegółowe prześledzenie toku rozumowania organu, wyczerpująco odnosząc się do argumentów merytorycznych i prawnych podnoszonych przez stronę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi – 500 zł.