VII SA/Wa 1797/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził na wniosek J. U. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł inwestor J. K. Przedstawiając istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, wg. stanu na dzień 29 kwietnia 2011 r.) organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Dokonując oceny projektu zagospodarowania działki w oparciu o powyższą normę organ związany jest odpowiednimi przepisami techniczno - budowlanymi, jakie w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690. z późn. zm., wg. stanu na dzień 29 kwietnia 2011 r.). Na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 ww. rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dodatkowo zaś odległości między sąsiednimi ścianami (niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego) budynków (zaklasyfikowanych do kategorii ZL) wynosić winny co najmniej 8 m. W ocenie organu odwoławczego wymagania te z całą pewnością w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Analizując akta, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odległość obiektu usytuowanego na działce nr ewid. [...] od granicy z działką o nr ewid. [...] (będącą własnością J. U.) wynosi poniżej 3 m. Dodatkowo odległość projektowanego budynku od budynku usytuowanego na działce o nr ewid. [...] jest mniejsza aniżeli wymagane przepisami prawa 8 m, zaś schody zewnętrzne budynku wg. projektu nie znajdują się w odległości co najmniej 1.5 m od granicy działki sąsiedniej (§ 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia). Główny Inspektor ponadto uznał, iż Starosta [...] wydał pozwolenie budowlane niezgodnie ze złożonym wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. oraz dołączonymi do niego dokumentami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że terminy: odbudowa, przebudowa i rozbudowa są pojęciami znanymi w prawie budowlanym. Pierwsze pojęcie oznacza odtworzenie istniejącego wczesnej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Legalna definicja przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowa zaś to roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak; kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Mając na uwadze przedstawione powyżej znaczenia terminów: odbudowy, przebudowy oraz rozbudowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w analizowanym przypadku działania podjęte przez inwestora nosiły znamiona budowy, czyli wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego). Powyższe w ocenie organu potwierdza również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r, z którego jednoznacznie wynika, że istniejący poprzednio na działce inwestycyjnej budynek handlowo - usługowy został całkowicie rozebrany (wszystkie cztery ściany). Na ww. rozbiórkę inwestor nie uzyskał zezwolenia jak też nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi. Okoliczność, że dotychczas istniejący budynek handlowo - usługowy został całkowicie rozebrany wynika również z akt Starosty [...] (protokół Powiatowego Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz oświadczenia J. K. z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano w stosunku do nowego obiektu budowlanego. Zatem w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania przed Starostą [...] była budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tym samym stosownie do § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie przepisy wynikające m. in. z jego § 12. Organ zaznaczył również, że w sprawie zachodzi niezgodność wniosku o pozwoleniu na budowę z przedłożonym projektem budowlanym w zakresie pozostawienia elementów istniejących (projekt zagospodarowania działki - oznaczenie kolorem niebieskim obiektu istniejącego, rzut przyziemia – elementy istniejące oznaczone kolorem niebieskim), która winna być wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie, celem ustalenia prawdy obiektywnej w omawianym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] powinien nałożyć, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na inwestora obowiązek usunięcia ujawnionych nieprawidłowości, albowiem ze wskazanych powyżej dokumentów znajdujących się w aktach Starosty [...] (protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., oświadczenie J. K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., dokumentacja projektowa) jednoznacznie wynika, że projekt budowlany, jakkolwiek sporządzony w styczniu 2011 r., nie odpowiadał stanowi faktycznemu na okres lutego 2011 r. Wobec niewykonania powyższych czynności, organ prowadzący postępowanie nieważnościowe stwierdził rażące naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący przez organ prowadzący postępowanie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że naruszenie prawa przez wydaną decyzję Starosty [...] jest oczywiste, dotyczy przepisu bezwzględnie obowiązującego, który w sposób bardzo precyzyjny określa zarówno obowiązki organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jak też warunki jakim projektowany obiekt winien odpowiadać. Jednoznacznie sformułowana treść norm prawnych zawarta w omawianych przepisach oznacza, iż ich naruszenie nie było wynikiem wadliwej interpretacji. Nie jest bowiem dopuszczalna jakakolwiek alternatywna wykładnia odmienna od wynikającej wprost z ww. przepisów. W ocenie organu naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz § 271 rozporządzenia ma charakter rażący, gdyż godzi w swej istocie w uregulowania, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektów budowlanych jak też ochrona prawa do zabudów) działek sąsiadujących z tą, na której realizowany jest obiekt budowlany. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania jest bowiem analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem zaistnienia naruszeń opisanych w art. 156 § 1 Kpa w decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym kontekście nie ma znaczenia sytuacja prawna właściciela działki sąsiedniej, w szczególności uzyskania przez niego stosownego pozwolenia na budowę swojego obiektu budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, która może doprowadzić do konieczności rozbiórki budynku czyli pozbawienia skarżącego jego własności w oparciu o uznaniową przesłankę rażącego naruszenia prawa. 2/ naruszenie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w pojęciu odbudowy nie mieści się odbudowa budynku całkowicie rozebranego, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez dopuszczenie nowego materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak rozważenia skutków ekonomicznych i gospodarczych kontrolowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami materialno-prawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja ( wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r, II OSK 1306/07, wyrok NSA z dnia 17.07.2008 r, II OSK 888/07, wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, V S.A. 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r, II S.A. 1288/98, Lex nr 41908, wyrok NSA z dnia 04.03.1999 r, II SA 1918/98, Lex nr 46256, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r, II S.A. 737/84 oraz Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, III ARN 22/95 ). W świetle powołanych wyżej wyroków stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny skutków społeczno – ekonomicznych, które wywołuje decyzja. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 12 warunków technicznych oraz art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organów nadzorczych Starosta [...] przed wydaniem badanej decyzji nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi i zatwierdził projekt przewidujący usytuowanie budynku w granicy działki, co rażąco narusza § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 Kpa i art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący przez organ prowadzący postępowanie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Przypomnieć należy, iż wady nieważności o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczyć mogą również rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o ile to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących związku zarzucanych naruszeń z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Odmienna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ nadzorczy nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Starosta [...] w trakcie prowadzonego postępowania uwzględnił wyjaśnienia inwestora dotyczące rozbiórki istniejącego budynku gastronomicznego oraz miał na uwadze fakt, że inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na odbudowę obiektu, w tym samym miejscu z rozbudową w kierunku wschodnim (komunikacja między budynkami usługowymi i nadbudową – taras widokowy). Rozebrany budynek był usytuowany w granicy działki, co wynika z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu zagospodarowania działki. Projekt budowlany przewidywał zachowanie istniejącej ściany zachodniej rozebranego budynku w granicy działki. Oznacza to, że wbrew ustaleniom Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt zagospodarowania działki nie naruszał przepisów techniczno – budowlanych w zakresie odległości od granicy działki. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż przed wydaniem weryfikowanej decyzji doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, polegającego na dokonaniu przez inwestora całkowitej rozbiórki istniejącego budynku. Jednakże Starosta [...] uwzględnił zaistniałą zmianę, oceniając być może wadliwie, że odbudowa rozebranej ściany zachodniej w tym samym miejscu jest dopuszczalna. Organy nadzorcze obu instancji nie wykazały, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało charakter rażący i naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Podkreślić należy, iż Wojewoda [...] w ogóle nie dokonał oceny badanej decyzji pod kątem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie zdaniem organu odwoławczego miało miejsce. Organy nadzorcze nie poddały kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego z punktu widzenia skutków społeczno – ekonomicznych wywołanych kontrolowaną decyzją. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny z takiego właśnie punktu widzenia zbadać weryfikowaną decyzję oraz dokonać jej oceny pod kątem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez pryzmat rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) należało orzec jak w sentencji wyroku.