VII SA/Wa 1798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. T. i K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. T. i K. T. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonania drzwi zewnętrznych podczas remontu w budynku inwentarsko - składowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] stanowiącej własność K. T. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z pismem S. T. z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] maja 2011 r. powiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek postępowania w przedmiotowej sprawie, a dnia [...] czerwca 2011 r. przedstawiciele organu w [...] dokonali oględzin nieruchomości stwierdzając, że prace remontowe w przedmiotowym budynku prowadzone były na podstawie skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego w Starostwie Powiatowym w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 105 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania S. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 105 kpa, organ stopnia podstawowego umorzył postępowanie w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania S. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt VII Sygn. akt VII SA/Wa 1798/13 SA/Wa 309/12 uchylił tę decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] września 2011 r. Wobec powyższego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 105 kpa umorzono postępowanie prowadzone w sprawie wykonania drzwi zewnętrznych podczas remontu w budynku inwentarsko - składowym zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył S. T.. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 7 i 77 kpa, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 § 2 kpa, i stwierdził, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd wskazał na konieczność odniesienia się do prawidłowości lokalizacji spornych drzwi wejściowych w kontekście dopuszczalnych odległości od granicy działki sąsiedniej określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., na sprzeczność ustaleń wynikających z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2011 r., z którego wynika, iż wykonanie spornych drzwi było zgodne z dokonanym zgłoszeniem a treścią samego zgłoszenia, oraz zauważył, iż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nastąpić może w niniejszej sprawie tylko w przypadku gdy usytuowanie przedmiotowych drzwi przewidziane było w projekcie budowlanym. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, data realizacji spornych drzwi wejściowych pozostaje niewyjaśniona, przede wszystkim z uwagi na brak pierwotnej dokumentacji projektowej dla przedmiotowego budynku. Wprawdzie organ pierwszej instancji uzasadniając tezę o wykonaniu drzwi w ramach realizacji budynku wskazał na znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin robót budowlanych z dnia [...] czerwca 1981 r., w którym potwierdzono prawidłowość wykonanych robót, to jednak z treści powołanego dokumentu nie wynika, czy projekt budowlany przewidywał także realizację tych drzwi. Za niewystarczające dla bezspornego wyjaśnienia daty realizacji tych drzwi należy także uznać oparcie się organu pierwszej instancji jedynie na oświadczeniu obecnego właściciela nieruchomości, której postępowanie dotyczy, również fakt ujęcia w zgłoszeniu dokonanym w sprawie przebudowy budynku jako istniejących przedmiotowych drzwi nie może stanowić przesłanki do uznania, iż nie zostały one wykonane samowolnie w rozumieniu obowiązujących przepisów. Sygn. akt VII SA/Wa 1798/13 Organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość przesłuchania świadków w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych w niniejszej sprawie z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w szczególności osób prowadzących roboty budowlane związane z przebudową budynku, można również powołać opinię eksperta, która przybliży datę powstania otworu drzwiowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że w kontekście dopuszczalnych odległości od granicy działki sąsiedniej określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętej odwołaniem decyzji, iż rozporządzenie to reguluje kwestie w odniesieniu do ścian zwróconych do granicy z nieruchomością sąsiednią, a w sprawie niniejszej sporny otwór drzwiowy usytuowany jest w ścianie zwróconej w kierunku działki M. i K. T., co oznacza, że przepisy tego rozporządzenia pozostają bez wpływu na lokalizację tych drzwi. Jednakże w świetle powołanego wyżej wyroku Sądu, zgodność lokalizacji spornych drzwi z postanowieniami tego rozporządzenia nie może stanowić przesłanki do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem organu, skoro konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w znacznym zakresie przez organ pierwszej instancji będzie miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, decyzja objęta odwołaniem zasługuje na uchylenie a sprawa winna zostać rozpatrzona przez organ pierwszej instancji ponownie na podstawie art. 138 § 2 kpa. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i K.T. i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnieśli, że w ich ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 209/12 mylnie przyjął lokalizację drzwi zewnętrznych w ich budynku inwentarsko - składowym, ponieważ otwór ten usytuowany jest w ścianie zwróconej w kierunku ich działki, a nie w kierunku działki sąsiedniej, jest to otwór już istniejący, co potwierdza dokument sporządzony przez osobę uprawnioną - zgłoszenie przystąpienia do wykonania robót budowlanych z Sygn. akt VII SA/Wa 1798/13 dnia [...] lutego 2011 r., a poza tym są to drzwi istniejące od chwili wybudowania obiektu, czyli od 1981 r. - decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1981 r. Zdaniem skarżących, w takim stanie faktycznym S. T. nie powinien być uznany za stronę w niniejszym postępowaniu, bowiem taka lokalizacja drzwi zewnętrznych budynku nie narusza jego interesu faktycznego i prawnego, nie ogranicza właściwego sposobu korzystania z działki S. T., działka ta nie stała się bezużyteczna i nie zostało naruszone jego prawo własności. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który wskazywałby na naruszenie jego interesu prawnego, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. II OSK 644/05, o naruszeniu statusu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy, których S. T. nie wskazał. Skarżący podnieśli, że drzwi istnieją od 1981 r., nie wyrządziły S. T. żadnej szkody, nie spowodowały trudnych do odwrócenia skutków, nie powodują niebezpieczeństwa dla osób i mienia, nie zagrażają środowisku, nie naruszają zasad współżycia społecznego i nie zakłócają korzystania z działki sąsiedniej. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. Sygn. akt VI l SA/Wa 1798/13 zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonania drzwi zewnętrznych podczas remontu w budynku inwentarsko - składowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] stanowiącej własność K. T.- i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. 3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, ponieważ po to w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wprowadzono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Sygn. akt VII SA/Wa 1798/13 2. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w znacznym zakresie, co będzie miało istotny wpływ na prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. 3. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2013 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten powinien znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby organ drugiej instancji, w oparciu o przysługujące mu ustawowe możliwości, nie był w stanie poprawić, uzupełnić, wyjaśnić czy ustalić tego, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i zasadę szybkości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 12 § 1 kpa, należy uznać, że przepis ten - art. 138 § 2 kpa - powinien być stosowany wyjątkowo. Jak wcześniej wskazano, obowiązkiem organu drugiej instancji nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, będący organem drugiej instancji, polega na ocenie materiału dowodowego zebranego i zbadanego w sprawie przez organ pierwszej instancji, dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, oraz na ewentualnym poprawieniu, uzupełnieniu, wyjaśnieniu i ustaleniu tego, czego organ pierwszej instancji nie uczynił lub uczynił to zbyt pobieżnie czy też niewłaściwie. Jeśli, zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, to stwierdzić należy, iż zasada ta nakłada obowiązek wnikliwego i szybkiego działania zarówno na organ pierwszej jak i Sygn. akt VII SA/Wa 1798/13 drugiej instancji. Również wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji - do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosowanie się do tych zasad przez organy administracji publicznej, zdaniem Sądu, ułatwia dochowywanie terminów załatwiania spraw, które powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, stosownie do art. 35 § 1 kpa; zgodnie natomiast z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. 3.4. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem S. T. w sprawie wykonania zewnętrznych drzwi podczas remontu budynku na nieruchomości będącej własnością M. i K. T.. Jeśli, zdaniem organu drugiej instancji, znajdujące się w aktach sprawy dowody nie są wystarczająco precyzyjne, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był we własnym zakresie poczynić dodatkowe ustalenia, które potwierdzą lub zaprzeczą złożonemu wnioskowi oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Pozwala na to zasada dwuinstancyjności, a wręcz nakazuje - zasada szybkości postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i dlatego należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji. IV. W tej sytuacji badanie zarzutów skargi było przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm..), orzekł jak w sentencji.