VII SA/Wa 1800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710, z późn. zm., dalej "u.o.z."), odmówił wszczęcia na wniosek B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Kierownika Delegatury w S. z [...] lutego 2011 r., znak: [...] i nakazującej B. J. wykonanie robót budowlanych, zabezpieczających budynek pałacu w K., gmina K. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej także: "Minister"). Decyzją z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na skutek odwołania B. J. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Kierownika Delegatury w S. (dalej także "[...]WKZ") z [...] lutego 2011 r., znak: [...] i nakazał B. J. wykonanie robót budowlanych, zabezpieczających budynek pałacu w K., gmina K. w następującym zakresie: 1. zamurowanie otworu w elewacji południowo - wschodniej, powstałego na skutek ubytku cegieł; 2. zabezpieczenie odkrytych fragmentów muru ścian zewnętrznych cienką warstwą zaprawy wapiennej w formie narzutu (szprycu); 3. wymianę rynien i rur spustowych na wszystkich połaciach dachu; 4. uzupełnienie oszklenia w oknach lub zabicie otworów okiennych płytą pilśniową twardą; 5. uszczelnienie pokrycia dachu – w terminie do 30 września 2011 r. W dniu 15 maja 2020 r. do Ministra wpłynęło wystąpienie B. J. z 11 maja 2020 r., uzupełnione pismem z 8 września 2020 r. oraz pismem z 12 kwietnia 2021 r., zawierające wniosek m.in. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ przywołał treść przepisów art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., kwalifikowaną wadą obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio inną ostateczną decyzją albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Mając to na uwadze, Minister przypomniał, że po rozpatrzeniu wniosku B. J. z 30 marca 2015 r., już uprzednio decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Wnioskodawczyni wniosła skargę na ww. decyzję z [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została odrzucona prawomocnym postanowieniem z 12 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1225/17. W związku z powyższym w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja odmawiająca na wniosek B. J. stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Tym samym, ponowne wszczęcie postępowania w ww. sprawie skutkowałby naruszeniem zasady res iudicata określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z takim rozstrzygnięciem Ministra nie zgodziła się B. J., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosi m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie: wszczęcia postępowania ustalającego stan faktyczny i prawny, tj. ustalenia faktycznych przyczyn zagrożenia zabytku przez nielegalną wytwórnię asfaltu, usytuowaną na obszarze chronionym, bezpośrednio przy zabytku; przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego; ustalenia rozmiaru i rodzaju zagrożeń dla ludzi i zabytku powodowanych przez wytwórnię asfaltu o wydajności ok. 180t/godz. i składowisko odpadów budowlanych w K.; uwzględnienie wyroku sądowego z 2006 r. zakazującego wykonania decyzji (pozwolenia Starosty [...] z 2005 r. na budowę) niewykonywanego od 2006 r przez właściciela bazy przemysłowej ani lokalne władze, także Konserwatora Zabytków w S.; nakazanie likwidacji nielegalnych budowli zgodnie z ustawą o ochronie zabytków; nakazanie naprawy zniszczeń i szkód spowodowanych przez wytwórnię asfaltu i składowisko odpadów oraz bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżąca zarzuca, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], nakazuje jej wykonanie określonych prac przy zabytku, a milczy na temat niewykonywania od 2006 r. przez [...]WKZ wyroku sądu, zakazującego budowy wytwórni asfaltu w K., która stanowi główne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zabytku. Zdaniem skarżącej ww. decyzja z [...] czerwca 2011 r była niewykonalna, nie zawierała żadnych danych na temat nielegalnej wytwórnia asfaltu i zagrożenia bezpieczeństwa skarżącej. Minister oparł decyzję na danych organu konserwatorskiego, który celowo przedstawił fałszywy stan sprawy, a fakt istnienia nielegalnej wytworni asfaltu i jej skutków dla zabytku, po prostu zataił. Według skarżącej, decyzja ta przerzuca na nią skutki przestępstwa budowlanego i środowiskowego zagranicznego inwestora oraz nadużyć lokalnych władz, także [...]WKZ (Kierownika Delegatury w S.).  W skardze podniesiono ponadto, że Minister nie ma prawa nakazywać skarżącej przebywania i wykonywania w pobliżu wytwórni asfaltu jakichkolwiek prac. Wytwórnia asfaltu w K. powstała w 2005 r w warunkach samowoli budowlanej, na obszarze chronionym, bezpośrednio przy należącym do skarżącej zabytku. W ocenie skarżącej budowa wytwórni asfaltu jest nielegalna, a organy ochrony zabytków zamiast nakazania jej likwidacji żądają od skarżącej wykonywania prac przy zabytku w warunkach zagrożenia zdrowia i życia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] czerwca 2021 r., nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Minister odmówił wszczęcia na wniosek B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2011 r., znak: [...] i nakazującej B. J. wykonanie określonych robót budowlanych, zabezpieczających budynek pałacu w K., gmina K. w terminie do 30 września 2011 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie, organ stwierdził niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. z powodu zaistnienia takiej właśnie przyczyny przedmiotowej. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że w przeszłości skarżąca B. J. występowała już z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Na skutek tego wniosku, Minister wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Skarga na decyzję Ministra z [...] grudnia 2015 r., wniesiona przez B. J. do WSA w Warszawie została odrzucona prawomocnym postanowieniem tego Sądu z 12 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1225/17, z uwagi na niewyczerpanie stosownych środków zaskarżenia ww. decyzji. W tych okolicznościach stwierdzić przyjdzie, że ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej w przedmiotowym zakresie mogłoby skutkować wydaniem decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia dotyczącego sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia Ministra, Sąd uznał jednak za konieczne dokonanie porównania tożsamości wniosków skarżącej, tj. wniosku z 30 marca 2015 r. (poprzedzonego podaniem z 24 kwietnia 2014 r.), którym zainicjowane zostało postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra z [...] czerwca 2011 r., oraz wniosku skarżącej z 11 maja 2020 r. (uzupełnionego kolejnymi pismami), na skutek którego organ wydał kontrolowane postanowienie z [...] czerwca 2021 r. Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy wcześniejsza odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. obejmowała okoliczności odpowiadające tym wskazanym w obecnym żądaniu skarżącej. Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte uprzednim rozstrzygnięciem organu. W tym miejscu wymaga przypomnienia, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku ustalenia istnienia jednej z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Analizując wniosek skarżącej z 30 marca 2015 r. (z uwzględnieniem pisma z 24 kwietnia 2014 r.), który Minister rozpoznał decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. oraz obecnie złożony wniosek z 15 maja 2020 r. (uzupełniony kolejnymi pismami), Sąd doszedł do przekonania że B. J. formułuje w nich w istocie rzeczy tożsame zarzuty względem decyzji z [...] czerwca 2011 r. nakazującej skarżącej wykonanie robót budowlanych, zabezpieczających budynek pałacu w K., gm. K. Skarżąca w pismach z 24 kwietnia 2014 r. i 30 marca 2015 r. nie wskazała konkretnie, na którą z przesłanek nieważności się powołuje, jednak w oparciu o treść ww. podań organ uznał wówczas, że skarżąca zarzucała przede wszystkim wydanie decyzji z [...] czerwca 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawczyni podnosiła bowiem m.in. "wydanie decyzji bez jej udziału w sprawie" oraz brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, w tym "odmowę ustalenia faktycznych przyczyn i sprawców zniszczeń zabytku, powodowanych od wielu lat przez nielegalne instalacje przemysłowe i samowolne użytkowanie zabytku". Skarżąca wskazywała ponadto, że stan zabytku jest wynikiem nielegalnych (jej zdaniem) działań przedsiębiorstw funkcjonujących w jego najbliższym otoczeniu (składowiska odpadów i wytwórni asfaltu), a także zaniedbań, których w tym zakresie dopuściły się organy administracji, w tym również [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Skarżąca podnosiła, że nie jest w stanie wykonać jakichkolwiek prac przy zabytku, z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia powodowane działalnością ww. przedsiębiorstw. Jednocześnie odmówiła realizacji nakazanych robót do czasu wykonania przez [...]WKZ i Wójta Gminy K. prawomocnych wyroków sądów administracyjnych dotyczących funkcjonowania wspomnianych podmiotów. Rozpoznając ww. wnioski skarżącej, w decyzji z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], organ wziął pod uwagę i ocenił zatem w pierwszej kolejności kwestię ewentualnego wystąpienia wady kwalifikowanej decyzji z [...] czerwca 2011 r., określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Niemniej nie dopatrując się wystąpienia tej przesłanki, ocenił kontrolowaną decyzję także pod kątem wystąpienia innych przyczyn nieważności, uznając, że rozstrzygnięcie to nie było dotknięte którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku z 11 maja 2020 r., a dokładnie w stanowiącym jego uzupełnienie piśmie z 12 kwietnia 2021 r. skarżąca powołała się na niewykonalność decyzji Ministra z [...] czerwca 2011 r., tj. na wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże podobnie jak podaniach z 24 kwietnia 2014 r. i 30 marca 2015 r. zarzut ten skarżąca opiera na sygnalizowanych już poprzednio kwestiach odmowy wykonania nakazanych robót budowlanych przy zabytku z powodu zagrożenia życia i zdrowia, które w jej ocenie stwarzają funkcjonujące w otoczeniu pałacu w K. – wytwórnia asfaltu oraz składowisko odpadów. Jednocześnie skarżąca ponownie wiąże ową "niewykonalność" decyzji Ministra z niewykonaniem (w jej ocenie) przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyroków sądowych dotyczących legalności wybudowania ww. obiektów przemysłowych (wytwórni asfaltu i składowiska odpadów) przy zabytku w K. W świetle powyższego nie sposób uznać, ażeby obecny wniosek skarżącej sformułowany w pismach z: 11 maja 2020 r., 8 września 2020 r. oraz 12 kwietnia 2021 r., wykraczał poza zakres kontroli organu dokonanej już wcześniej w decyzji z [...] grudnia 2015 r. W konsekwencji powyższych ustaleń, jako prawidłowe jawi się stwierdzenie, że ww. decyzja z [...] grudnia 2015 r., wywiera skutki, które oddziałują na przyszłe postępowania w sprawie. Skoro bowiem nie została ona skutecznie zakwestionowana (jest ostateczna i prawomocna), organ administracji publicznej jest związany tym orzeczeniem, co wyłącza możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., z przyczyn wskazywanych przez skarżącą. Decyzja administracyjna Ministra z [...] grudnia 2015 r. stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. Postępowanie nadzwyczajne względem orzeczenia z [...] czerwca 2011 r. było już bowiem prowadzone i to również z wniosku skarżącej, który został rozpatrzony ostateczną i prawomocną decyzją Ministra z [...] grudnia 2015 r., znak: [...]. Tym samym, zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie nie mogło być inne, gdyż ponowne orzekanie przez Ministra w przedmiotowej sprawie, z powodów wskazanych przez skarżącą byłoby dotknięte kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.