VII SA/Wa 1802/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1997 r., znak. [...] udzielającej P. B. pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia od strony miejskiej ulicy publicznej, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia od strony miejskiej ulicy publicznej nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał także, że z uwagi na treść art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz. 414) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta M., oświadczenie takie było niezbędnym elementem procedury związanej z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż z treści weryfikowanej w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. wynika, że jej wydanie nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku P. B. z dnia [...] czerwca 1997 r. Zauważył również, że w aktach sprawy brak jest wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a analiza akt sprawy wykazała, że P. B. nie załączył do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacji potwierdzającej posiadany tytuł prawny do nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika natomiast jednoznacznie, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę, właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] był W. D.. Fakt ten potwierdzają wpisy z Działu II Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., dla wymienionej działki. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1997 r., znak. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor, tj. P. B. nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym zasadne było więc stwierdzenie przez Wojewodę [...] - decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. - nieważności wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył P. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została wydana z naruszeniem: - art. 77 i 80 k.p.a., polegającym na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jednostronnej ocenie dokumentów znajdujących się w sprawie, w szczególności na jakimkolwiek braku oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności w sytuacji, w której w aktach sprawy nie ma wniosku P. B. o wydanie pozwolenia budowę ogrodzenia, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy na niekorzyść skarżącego; - art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego dla poglądu, który w istocie sprowadza się do przyjęcia, że P. B. nie załączył do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacji wskazującej na posiadany tytuł prawny do nieruchomości; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na zastosowaniu tegoż przepisu w stanie faktycznym sprawy pomimo braku jakichkolwiek przesłanek, w szczególność dowodów na to, iż P. B. w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to dopiero organ odwoławczy podjął próbę uzyskania wniosku złożonego przez P. B. o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Podniósł także, ze z treści pisma Urzędu w M. z dnia 30 kwietnia 2009 r. wynika, że organ ten nie odnalazł przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. B. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2009 r. jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym została wydana zaskarżona decyzja jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w jego brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Burmistrza Miasta M. o pozwoleniu na budowę tj. na dzień [...] czerwca 1997 r. - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 wymienionej ustawy stanowił, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt niniejszej sprawy - z treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1997 r. - wynika, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia od strony miejskiej ulicy publicznej, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku P. B.. Stwierdzić należy, iż w aktach sprawy rzeczywiście brak jest wymienionego wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę jak również jego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane. Jednakże podkreślić trzeba, że w aktach sprawy znajduje się wniosek inicjatora postępowania nieważnościowego W. D., z dnia 14 czerwca 2007 r. (18 czerwca 2007 r. data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.), w którym wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia oraz złożył oświadczenie, że jest jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i że nigdy nie udzielił zgody P. B. na dysponowania wymienioną nieruchomością na cele budowlane. Na potwierdzenie swego oświadczenia w przedmiocie posiadanego prawa własności nieruchomości przy ul. [...], W. D. dołączył do wymienionego wniosku wpis z Działu II Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., dla wymienionej działki. Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z przekonaniem organów działających w trybie nadzoru, że na dzień składania przez P. B. wniosku o pozwolenie na budowę i wydawania przez Burmistrza Miasta M. decyzji, działka nr ew. [...] przy ul. [...] stanowiła własność W. D.. Fakt ten potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...] zawarta w jej Dziale II. Zgodzić należy się także z twierdzeniem organów, iż składając wniosek o pozwolenie na wykonanie planowanej inwestycji P. B. nie wykazał swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. nie wykazał tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Kwestia wymogu przedłożenia przez inwestora organowi dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była przedmiotem szerszego zainteresowania doktryny i judykatury. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, iż nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę, powołanie się na np. na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody...", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/06 LEX nr 282415). Podkreślić trzeba, iż w toku postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, skarżący P. B. nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na to, że legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane. W skardze zaś - odnosząc się do oświadczenia W. D. zawartego w piśmie z dnia 14 czerwca 2007 r. – stwierdził jedynie, że "z treści wniosku wprawdzie wynika, że (...) W. D. nie udzielał (...) P. B. jakiegokolwiek upoważnienia do zainicjowania postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia. Nie mniej jednak, uważna analiza treści akt wskazuje na oczywisty fakt istnienia ostrego konfliktu pomiędzy właścicielem nieruchomości a skarżącym". Stwierdzić należy, iż "oczywisty fakt istnienia ostrego konfliktu pomiędzy właścicielem nieruchomości a skarżącym" pozostaje bez wpływu na kwestię czy inwestor w dniu orzekania przez Burmistrza Miasta M. w przedmiocie pozwolenia na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A fakt złożenia przez W. D. jednoznacznego w swej treści oświadczenia wyrażonego w piśmie z dnia 14 czerwca 2007 r. stwierdzającego, iż jest on jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i że nigdy nie udzielił zgody P. B. na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane oraz fakt złożenia przez W. D. wniosku o stwierdzeni nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wprost wskazuje, ze inwestor takim prawem legitymować się nie mógł. Ponownie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej zgody przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie wymienionego przepisu ustawy Prawo budowlane. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1324/99 LEX nr 53396). Odnosząc się do zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały okoliczności faktyczne sprawy, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak na wstępie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).