VII SA/Wa 1803/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) nr [...] z [...] czerwca 2019 r., wydana w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) nakazał [...] sp. z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu biurowego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], pełniącego obecnie funkcję hostelu. W uzasadnieniu organ wskazał, że 16 lutego 2018 r. upoważniony przedstawiciel organu nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny hostelu. Ustalono, iż lokal nr [...] usytuowany jest na IV piętrze budynku mieszkalnego z usługami. Aktualnie składa się z 15 pokoi hostelowych, 12 z oddzielnymi węzłami sanitarnymi, 3 z łazienką dostępną z korytarza. Lokal – hostel [...] – posiada recepcję oraz pomieszczenia gospodarcze (magazyn pościeli i ręczników oraz pomieszczenie z piecem gazowym). Lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewanie obsługiwane przez ww. piec gazowy. Lokal wyposażony jest w instalację czujek pożarowych. Kratki wentylacyjne w łazienkach wspomagane są elektrycznie. Lokal obsługiwany jest przez dwa wejścia – z windy oraz z klatki schodowej. Lokal jest wynajmowany na podstawie umowy najmu z [...] października 2016 r. jako lokal biurowy. Najemca nie posiada zgody administracji architektoniczno-budowlanej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Z dokumentacji technicznej budynku oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] września 2000 r., wydanej przez Burmistrza Gminy [...], wynika, iż pomieszczenia zajmowane przez hostel posiadały pierwotnie funkcję lokali biurowych. W związku z powyższym PINB wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Komendy Miejskiej Straży Pożarnej oraz Państwowej Inspekcji Pracy o zajęcie stanowiska, czy w zakresie obejmującym ich kompetencje nastąpiła zmiana sposobu użytkowania oraz [...] czerwca 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Z odpowiedzi udzielonych przez ww. organy wynika, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w zakresie bezpieczeństwa pracy, bezpieczeństwa pożarowego i wymagań higieniczno-sanitarnych. Następnie organ wyjaśnił, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego uznał, że zmiana tego rodzaju miała miejsce, a stanowiska pozostałych organów wskazują na oczywistość tej zmiany. Taka zmiana kreuje po stronie właściciela obiektu obowiązek dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tymczasem z pisma z 26 stycznia 2018 r., przesłanego przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] wynika, iż nie wpłynęło zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na potrzeby hostelu. W tych okolicznościach zmiana sposobu użytkowania tego lokalu została dokonana w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym [...] listopada 2018 r. postanowieniem nr [...] wstrzymano użytkowanie pomieszczeń hostelu zaadaptowanych samowolnie z lokalu biurowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] i nałożono na właściciela lokalu obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w punktach 1-6 ww. postanowienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. PINB wskazał także, że 29 stycznia 2019 r. upoważniony przedstawiciel organu nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu i stwierdził, iż pomieszczenia hostelu są nadal użytkowane pomimo wstrzymania użytkowania postanowieniem z [...] listopada 2018 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącą [...]WINB wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą uchylił decyzję PINB w całości i na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał [...] sp. z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu biurowego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], pełniącego obecnie funkcję hostelu. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i wskazał, że decyzja PINB była prawidłowa, jednak z uwagi na błąd w nazwie adresata nałożonego obowiązku należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko PINB w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że postępowanie było przeprowadzone z poszanowaniem zasad ustanowionych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji z [...] lutego 2019 r. odpowiadało wymogom określonych w art. 107 § 3 k.p.a. [...]WINB podkreślił, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że lokal nr [...], usytuowany na czwartym piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], jest obecnie użytkowany jako hostel. Aktualnie składa się z 15 pokoi: 12 z oddzielnym węzłem sanitarnym oraz 3 z łazienką dostępną z korytarza. Okoliczności zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu nr [...] z pomieszczeń biurowych na hostel potwierdza także dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli. Z pism Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowej Inspekcji Pracy wynika, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pracy oraz do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego obiektu (zmiana zagrożenia ludzi na ZL V). W aktach sprawy znajdują się również wydruki ze stron internetowych, które potwierdzają, iż w omawianej spornej lokalizacji wystawiony na sprzedaż został lokal w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, który przystosowany jest na potrzeby prowadzenia działalności typu hostel, a także kopia umowy najmu lokalu nr [...] zawarta [...] października 2016 r. pomiędzy firmą [...] sp. z o.o., zwaną dalej wynajmującym, a firmą [...]. zwaną dalej najemcą z treści której wynika, że: "(...) Wynajmujący oświadcza, że przysługuje mu prawo do lokalu użytkowego nr [...] w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym z usługami na IV kondygnacji budynku położonego w [...] przy ul [...] (...) składającego się z 5 pomieszczeń biurowych, pomieszczenia socjalnego, czterech toalet, dwóch korytarzy hallu (...)".Ponadto o wcześniejszym legalnym sposobie użytkowania (biurowym) świadczy treść pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z 23 sierpnia 2018 r. oraz jego załączniki. Zarówno bowiem z ww. pisma, jak i załączników wynika bezspornie, że ostatnie kondygnacje przedmiotowego budynku miały mieć przeznaczenie biurowe, co potwierdza decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] września 2000 r. oraz zatwierdzony nią projekt budowlany. Według części opisowej projektu na IV piętrze powinny znajdować się wyłącznie pokoje biurowe z węzłem sanitarnym i gospodarczym. Następnie [...]WINB wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie), poprzez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Z kolei materiał dowodowy zgromadzony w sprawie bezspornie wskazuje, iż lokal nr [...] pierwotnie posiadał funkcję biurową. Zgodnie z treścią rozporządzenia lokal biurowy został zakwalifikowany do budynków użyteczności publicznej. Zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia jako budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w ty m usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Zdaniem [...]WINB powyższe przepisy świadczą o zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na hostel. W zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajduje przepis art. 71a. Regulacja zawarta w brzmieniu ust. 4 tego artykułu poprzez użycie słowa "nakazuje" wskazuje w sposób jednoznaczny obowiązek organu nadzoru budowlanego w przypadku użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania. Organ podkreślił przy tym, że z treści protokołu organu I instancji sporządzonego [...] stycznia 2019 r. wynika, iż sporny lokal jest użytkowany pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu jego użytkowania. Okoliczność ta nie została podważona w odwołaniu. Podsumowując [...]WINB stwierdził, że w związku z niewykonaniem w terminie obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów oraz użytkowaniem obiektu budowlanego pomimo jego wstrzymania zobowiązany był do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego doręczenia stronie postępowania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania spornych pomieszczeń organ wskazał, że zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia PINB z [...] listopada 2018 r. potwierdza, iż rozstrzygnięcie to zostało prawidłowo doręczone. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru skarżonego postanowienia widnieje podpis [...] – Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. W tej sytuacji o wadliwości doręczenia postanowienia nie może świadczyć błędnie wpisana nazwa adresata. Skoro bowiem zostało ono odebrane bezpośrednio przez prezesa spółki, to nie można twierdzić, że błędna nazwa spółki uniemożliwiła jej statutowym przedstawicielom zapoznanie się z treścią tego postanowienia. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w zaistniałych okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez zmianę warunków, o których mowa w ww. przepisie, podczas gdy do zmiany nie doszło, a także poprzez nieuprawniony nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dotyczący całego lokalu wskutek przyjęcia, że cały budynek był użytkowany na cele usługowe, podczas gdy pełnił on w 80% przede wszystkim funkcje biurowe, - art. 209 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie w lokalu działalności polegającej na świadczeniu usług hostelu w niewielkiej części lokalu prowadzi do zmiany kategorii zagrożenia ludzi na kategorię ZL V, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podjęcie ww. działalności nie zmienia warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, - art. 7, 77, 81 i 107 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a także braku przeprowadzenia dostatecznego postępowania wyjaśniającego prowadzącym do uznania, że zmienił się sposób użytkowania lokalu, podczas gdy nie wskazują na to zebrane dowody, - art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji organu I instancji jako skierowanej do strony niebędącej stroną postępowania, ewentualnie powinien zostać zastosowany przepis art. 138 § 2 k.p.a., - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym a nie kasatoryjnym, pomimo że decyzja naruszała przepisy postępowania niepozwalające na orzeczenie co do istoty sprawy, - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieorzeczenie o nieważności decyzji, a uchylenie jej i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji była skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a ponadto naruszała przepisy postępowania niepozwalające na orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że sposób użytkowania lokalu nr [...] nie zmienił się, zaś profil prowadzonej działalności pozostaje zachował charakter biurowy, gdyż na wynajem przeznaczono jedynie kilka pomieszczeń, stanowiących około 20% lokalu. Zarzuciła także, że organ przeprowadził kontrolę w sposób niedokładny, nie weryfikując wyposażenia poszczególnych pomieszczeń, wskazując, że skarżąca nie skupia się na tworzeniu "typowych przestrzeni do pracy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w całości z powodu błędnej nazwy podmiotu zobowiązanego i nałożył na skarżącą na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu biurowego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], pełniącego obecnie funkcję hostelu. Wskazać należy, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowy lokal o przeznaczeniu biurowym (o czym mowa jest w umowie najmu z [...] października 2016 r., zawartej między skarżącą a firmą [...]) z 5 pomieszczeniami biurowymi i 4 toaletami został przekształcony w hostel. Świadczą o tym: - protokół kontroli nr [...] z 16 lutego 2018 r., z którego wynika, że obecnie lokal [...] składa się z 15 pokoi, z czego 12 ma oddzielne łazienki, a 3 są z łazienką dostępną na korytarzu. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że w lokalu prowadzony jest hostel o nazwie [...]; - ogłoszenia o sprzedaży przedmiotowego lokalu w portalu www.dom.gratka.pl oraz www.posrednicy.com, z których wynika, że do sprzedaży jest "hostel w samym centrum [...]", "lokal (...) przystosowany na hostel". Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użycie sformułowania "w szczególności" wskazuje, że jest to katalog otwarty, a wymienione warunki stanowią jedynie przykłady zmian, jakie mogą wystąpić. Wobec powyższego PINB uzyskał następujące pisemne stanowiska: - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że w analizowanej sprawie nastąpiła zmiana wymagań higieniczno-sanitarnych w zakresie wymagań dotyczących m.in. wentylacji, powierzchni pomieszczeń, rodzaju i wyposażenia pomieszczeń zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także w przepisach szczegółowych, m.in. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2166), - Okręgowego Inspektora Pracy z [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że nastąpiła zmiana w zakresie bezpieczeństwa pracy w związku ze zorganizowaniem nowych stanowisk pracy związanych z obsługą hotelową, - Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, bowiem lokale biurowe zakwalifikowane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL III (względnie ZL I), zaś hostel do kategorii ZL V. Z decyzji nr [...] Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2000 r. wynika, że projekt budowlany odbudowy ostatnich kondygnacji kamienicy przy ul. [...] został zatwierdzony przy określeniu, że odbudowa nastąpi z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe. Art. 72 ust. 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części organowi administracji architektoniczno-budowlanej i określa wymagane prawem dokumenty, które należy dołączyć do zgłoszenia. Ponieważ – jak ustalił PINB – zgłoszenia nie dokonano (co wynika z pisma Urzędu Miasta [...] – Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2018 r.), organ ten zasadnie wstrzymał użytkowanie pomieszczeń hostelu postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Art. 71a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowią bowiem, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Gramatyczna wykładnia tych przepisów wskazuje, że organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o treści nimi określonej. Stosownie do art. 71a ust. 2 po upływie terminu wyznaczonego w wymienionym wyżej postanowieniu lub na wniosek podmiotu, na który został tym postanowieniem nałożony obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku. Odpis postanowienia odebrał 29 listopada 2019 r. [...] (Prezes Zarządu skarżącej), zatem trzymiesięczny termin do wykonania obowiązków określonych postanowieniem z [...] listopada 2018 r. upływał [...] lutego 2019 r. PINB dokonał kontroli obiektu 29 stycznia 2019 r. (protokół nr [...]) i ustalił, że pomieszczenia hostelu są użytkowane. W tej sytuacji czekanie do końca terminu na wykonanie postanowienia z [...] listopada 2018 r. stało się zbędne wobec treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania. W ocenie Sądu, w tak ustalonych okolicznościach sprawy PINB zasadnie wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Ponieważ jednak nałożył ten obowiązek na firmę [...] sp. z o.o., a nazwa skarżącej to [...] sp. z o.o., [...]WINB słusznie decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i nałożył obowiązek na skarżącą, wskazując jej prawidłową nazwę. Wobec powyższego zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 71, art. 81 i art. 107 k.p.a., są niezasadne. W szczególności zaś niezasadne jest twierdzenie, że jedynie ok. 20% powierzchni została przeznaczona na hostel, skoro z protokołu z [...] lutego 2018 r., którego treści reprezentująca skarżącą [...] nie zakwestionowała przy podpisywaniu, wynika, że w lokalu [...] utworzono 15 pokoi hostelowych, a oprócz nich w lokalu są łazienki, recepcja i pomieszczenia gospodarcze. Podnoszenie tego typu zarzutu na obecnym etapie postępowania należy ocenić jako spóźnione, albowiem nawet w razie dokonania kolejnej kontroli strona mogłaby w międzyczasie dokonać modyfikacji wyposażenia w stosunku do stanu z [...] lutego 2018 r. Wbrew zarzutom skarżącej zmiana sposobu użytkowania z biurowego na hostel doprowadziła do naruszenia art. 209 § 2 rozporządzenia, albowiem zgodnie z tym przepisem budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I – zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II – przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III – użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV – mieszkalne; 5) ZL V – zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II. Stosownie do § 3 pkt 5 rozporządzenia budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Nie ulega zatem wątpliwości, że hostel, jako budynek zamieszkania zbiorowego, należy zakwalifikować do kategorii ZL V, przy czym z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z [...] sierpnia 2018 r. wynika, że w hostelu dostępne jest 45 łóżek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 ust. 2 oraz § 2 k.p.a. wskazać należy, że z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy nie może uchylić się od wydania decyzji merytorycznej, jeśli stan sprawy pozwala na jej zakończenie. Organ odwoławczy nie rozpoznaje bowiem jedynie odwołania, a sprawę administracyjną w jej całokształcie. W niniejszej sprawie nie było żadnych okoliczności, które wymagały wyjaśnienia, nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Jedyny błąd, jaki zaistniał, to błędne oznaczenie strony, na którą nałożono obowiązek, i to mające charakter oczywistej omyłki pisarskiej, związanej z anglojęzyczną nazwą skarżącej ("[...]", co po polsku oznacza "apartament"). Prawidłowo zaś wskazano adres skarżącej, a decyzję odebrał Prezes jej Zarządu. Wskazać należy także, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (tak: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Jedynie w sytuacji, gdy orzeczenie takie naruszałoby prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, organ odwoławczy winien przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie – skarżąca miała zapewniony czynny udział w całym postępowaniu (i brała w nim udział), zaś obowiązek nałożony w decyzji organu II instancji nie różnił się zakresem od tego nałożonego przez PINB. Organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nie miał – w postępowaniu zwyczajnym – prawnej możliwości zastosowania tego przepisu. Na marginesie jedynie należy wskazać przy tym, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11). W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. ----------------------- 3