VII SA/Wa 1805/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. S. i R. S. – wspólników T. s.c. P. S., R. S. w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2025 r., Nr 850/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 850/OPO/2025 z dnia 25 czerwca 2025 r., znak: Wl-ll.7840.29.16.2020.PL, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418), po rozpatrzeniu odwołań A. S. , E. S. j, T. R. , J. R. , R. G. , E. G. j, H. S. , M. S. , F. T. , K. T. , M. K. , J. J., T. P. od decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, Etap I, budynki [...], na działce nr ew.: [...], [...] , [...] , [...] , L. , gm. S. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Nr 380/2020 z dnia 6 kwietnia 2020 r. Starosta W. , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 23 stycznia 2020 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, Etap I, budynki 1-4, na działkach o nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , L. , gm. S. . W decyzji wskazano, iż na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstępuje się od uzasadnienia, gdyż decyzja uwzględnia wniosek w całości. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 651/OPON/2020 z dnia 10 września 2020 r., znak: WI- ll.7840.29.16.2020.PL, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku wniesienia sprzeciwu przez skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1859/20 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Wyrok ten stał się prawomocny. Następnie postanowieniem Nr 85/OPO/2021 z dnia 24 lutego 2021 r., znak: WI-II.7840.29.16.2020.PL organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu niższej instancji Nr 380/2020 z dnia 6 kwietnia 2020 r. Po rozpatrzeniu skargi na ww. rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. VII SA/Wa 741/21 oddalił skargę na przedmiotowe postanowienie. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 1072/22 uchylił skarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji Nr 85/OPO/2021 z dnia 24 lutego 2021 r. Decyzją Nr 850/OPO/2025 z dnia 25 czerwca 2025 r. organ odwoławczy, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, uchylił decyzję organu I instancji Nr 380/2020 z dnia 6 kwietnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja podlega uchyleniu, gdyż postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Podniesiono, iż organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji, wobec czego błędnie uznał, iż stronami postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są wyłącznie inwestorzy. Organ wyższej instancji zauważył jednocześnie, iż decyzja organu I instancji nie mogła osiągnąć waloru ostateczności i prawomocności wobec stron pominiętych przez ten organ w postępowaniu, pomimo złożenia przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wskazano, iż na żadnym etapie postępowania odwołujący się nie byli skutecznie informowaniu o przebiegu tego postępowania. Organ I instancji powinien był ustalić, czy osobom tym przysługuje przymiot strony, gdyż wywodzą oni swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu z tytułu współwłasności działki o nr ewid. [...] – położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a., jest bowiem zawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania oraz zapewnienie im możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, co unormowane jest w art. 10 k.p.a. Dodatkowo, zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się odnośnie zebranych materiałów stanowi zatem naruszenie tego przepisu, tak samo jak art. 77 § 1 k.p.a., według którego organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem organu II instancji natomiast działka odwołujących powinna być objęta zakresem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zatem odwołujący się powinni mieć umożliwiony udział w tym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy zauważył również, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2020 r. znajdują się dwa projekty zagospodarowania terenu, z czego jeden przedstawia całość zamierzenia budowlanego realizowanego w trzech etapach, natomiast drugi omawia etap I i część etapu II inwestycji. Powinien natomiast być zawarty wyłącznie projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, inaczej organ nie jest w stanie ocenić rzeczywistego zamiaru budowlanego inwestora. Dodatkowo podniesiono, iż planowane zamierzenie nie zostało doprowadzone do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), gdyż projekt w części rysunkowej nie spełnia wymogu zawarcia zasadniczych elementów wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem organu II instancji oznacza to, iż organ niższej instancji w sposób błędny przeprowadził procedurę postępowania administracyjnego i nie sprawdził należycie projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami. Mając na uwadze powyższe podniesiono, iż usunięcie wskazanych naruszeń wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem II instancji. Dokonanie bowiem wskazanej analizy na etapie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konieczne zatem jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przed organem niższej instancji, z udziałem wszystkich stron postępowania oraz zgodne z przepisami prawa procesowego i materialnego. Od decyzji Nr 850/OPO/2025 z dnia 25 lipca 2025 r. skarżący wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania. Z uwagi na powyższy zarzut w sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 953 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a."). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Oznacza to, iż Sąd ocenia wyłącznie prawidłowość przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W takich sprawach Sąd nie rozstrzyga więc w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to jest w przypadku skarg, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy też organ odwoławszy niezasadnie uchylił się od rozpoznania sprawy co do jej istoty. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (zawartej w art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, co następuje. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie należy więc ocenić, czy organ II instancji słusznie podjął rozstrzygnięcie na podstawie tego artykułu. Organ wyższej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż w ramach postępowania prowadzonego przed tym organem nieuprawnione jest przeprowadzenie ponownego, z pominięciem organu niższej instancji, ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu przed organem I instancji za strony postępowania uznano wyłącznie inwestorów zamierzenia budowlanego. Ze względu na złożenie odwołania przez osoby nieuznane za strony postępowania, w terminie do wniesienia odwołania dla podmiotu który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji – liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu i najpóźniej otrzymała decyzję, tj. od 23 maja 2020 r. do dnia 8 czerwca 2020 r. (którego to dnia nadano odwołanie w polskiej placówce pocztowej) organ II instancji zobowiązany był dokonać analizy odwołania i ustalić, czy odwołanie pochodzi od podmiotu który powinien być stroną w zakończonym postępowaniu. Pozostaje w przedmiotowej sprawie bez znaczenia kwestia złożenia przez inwestorów, tj. wszystkie uznane strony postępowania, oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji organu I instancji – gdyż zgodnie z obowiązującą praktyka i orzecznictwem sądowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt: II OSK 1072/22 oraz z dnia 20 lipca 2022 r. II OSK 2202/19) nie może uzyskać waloru ostateczności decyzja w stosunku do stron (niezależnie od uznania ich przez organ I instancji za strony) które złożyły odwołanie. Wobec zatem uznania przez organ II instancji, że osoby od których pochodzi odwołanie od decyzji organu I instancji mogłyby z dużym prawdopodobieństwem posiadać przymiot stron postępowania, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania przez ten organ – przede wszystkim w zakresie dokonania nowej oceny obszaru oddziaływania spornej inwestycji i co za tym idzie ustalenia na nowo kręgu stron postępowania. Należy tu zgodzić się z oceną organu odwoławczego, zgodnie z którą przeprowadzenie przez ten organ postępowania celem ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i w związku z tym konieczne było uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnieść bowiem należy, iż zarówno uznanie jak i nieuznanie odwołujących się za strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby zamknięcie dalszej drogi administracyjnej wszystkim stronom postępowania przed organem II instancji (tj. odwołującym się i inwestorom), co stanowiłoby niewątpliwie naruszenie art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy szeroko uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Nie można zatem uznać, aby jego postępowanie było nieuzasadnione, przedwczesne, czy niepoparte wcześniej przeprowadzoną analizą. Organ powołał się przy tym na przepisy, które wziął pod uwagę dokonując takiego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że brak podjęcia nowych działań mających na celu ustalenie pełnego kręgu stron postępowania przez organ I instancji nie jest jedynym zarzutem podniesionym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Zwrócono również uwagę, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu niższej instancji zawiera w sobie dwa różniące się od siebie projekty zagospodarowania terenu – jeden przedstawiający całość zamierzenia budowlanego realizowanego w trzech etapach, drugi zaś etap I inwestycji oraz część etapu II. Podniesiono, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, który winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmując: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzana lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, wraz ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Dwa projekty zagospodarowania terenu, włączone do jednego projektu budowlanego, powodują niemożliwość ustalenia rzeczywistego zamiaru budowlanego inwestora. Dodatkowo, planowane zamierzenie budowlane nie zostało doprowadzone do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie konieczne jest zatem również wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Jest to jednocześnie zakres niemożliwy zdaniem organu odwoławczego do uzupełnienia w postępowaniu przed tym organem, również ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd zauważa, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ II instancji wskazał, jakie działania powinien podjąć organ I instancji oraz podał swoje zalecenia w tym zakresie. Powołano się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 VII SA/Wa 2271/20 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 547/21) oraz z dnia 15 lutego 2021 r. VII SA/Wa 175/21, które to zapadły w przedmiocie Etapu II i III przedmiotowej inwestycji, zatem mogą również mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zwrócono zwłaszcza uwagę na fakt, iż w obu wyrokach stwierdzono, ze skorzystanie przez inwestora z prawa zrzeczenia się odwołania nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez podmiot, który w postepowaniu przed organem pierwszej instancji nie uczestniczył, ale obiektywnie był stroną. Odnosząc się do poprzedniego akapitu należy zatem stwierdzić, iż organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wypełnia dyspozycję wskazaną w art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zaszły więc przesłanki umożliwiające uchylenie ocenianej decyzji. Wniesiony sprzeciw nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżona decyzja została prawidłowo wydana, w związku z czym sprzeciw należało oddalić w całości na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.