VII SA/Wa 1806/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych (kat. obiektu budowlanego - XVII) oraz udzielającej R. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...], a także nakładającej obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. G. pozwolenia na budowę opisanego wyżej zakładu wypieku ciast domowych. Wojewoda [...] stycznia 2005r., umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż nie uznał odwołujących się (m. in. A. G.) za strony przedmiotowego postępowania. Decyzja ta została wyeliminowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 995/05. Następnie Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor zrealizował inwestycje budowlaną i decyzją z dnia [...] marca 2006r. uchylił w całości ww. decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Odtąd sprawa stała się przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Powiatowego w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku zakładu wypieku ciast domowych oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. obiektu, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1484/07 uchylił ww. decyzję organu II instancji, podnosząc, że organ nie ustalił, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r.,nr [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] wskazując, że obiekt jest zakładem usługowym i jego lokalizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 25 września 2008r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 874/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję organu drugiej instancji. Zdaniem Sądu, nadal nie doszło do ustalenia, czy inwestycja jest zakładem produkcyjnym, czy usługowym, a zatem, czy jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem ten nie dopuszcza, w obszarze gdzie zlokalizowana jest inwestycja, budowy zakładów produkcyjnych. Sąd wskazał, że za usługi przyjmuje się świadczenie określonej pracy w celu zaspokojenia potrzeb innych osób, natomiast za produkcję ogólnie rzecz ujmując wytwarzanie dóbr. Można przyjąć, że zakładem usługowym byłaby np. cukiernia świadcząca usługi wobec mieszkańców otaczającej zabudowy jednorodzinnej z ewentualnym wydzielonym miejscem sprzedaży i konsumpcji produktów oraz przyjmowaniem w sposób zorganizowany zleceń. Natomiast zakład produkcyjny ma odmienny charakter, a jego działalność ukierunkowana jest wyłącznie na wytwarzanie dóbr w postaci towarów dostarczanych w sposób zorganizowany np. punktom usługowym w postaci cukierni, sklepów, kawiarni itd. Sąd podkreślił, że z oświadczenia złożonego przez inwestora na rozprawie wynika, że przewiduje wprawdzie sprzedaż produktów w samym zakładzie wypieku ciast, jednakże nie będzie na miejscu prowadził zorganizowanej działalności w postaci chociażby wydzielonego miejsca konsumpcyjnego, lecz głównie sprzedaż produktów cukierniczych na zewnątrz i dostarczanie ich innym podmiotom, co sugeruje, zatem bardziej produkcyjny niż usługowy charakter zakładu. Po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych (kat. obiektu budowlanego – XVII) oraz udzielił R. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych na działce nr ewid, [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...], a także nałożył obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Stwierdził, że "inwestor opracował ponownie zamienny projekt budowlany i przystosował budowany obiekt, jako usługowy w zakresie wypieku ciast domowych. Projekt zagospodarowania działki dla przystosowanego budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Po rozpoznaniu odwołania A. G. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 199Sr, wynika, że działka numer ewidencyjny [...] obręb [...] w [...] położona jest w terenach zabudowy jednorodzinnej o charakterze wiejskim oznaczonych symbolem "A/A'", gdzie dopuszcza się realizacje obiektów usługowych. Inwestor przedstawił projekt z naniesieniem stosownych zmian celem uwidocznienia usług. Z analizy tego projektu wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, na którego funkcję składają się pomieszczenia biurowe, socjalne, pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż i przyjmowanie zleceń na wyroby oraz pomieszczenie produkcyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na studium do planu zgodnie, z którym działka o nr ew. [...] w [...] położona jest w strefie 2 tj. strefa zabudowy mieszkaniowej na terenach wiejskich i ekstensywnej zabudowy miasta, gdzie dopuszcza się funkcje uzupełniającą m.in. usługi, rzemiosło produkcyjne i usługowe. Organ II instancji stwierdził, że obiekt jest zgodny ze studium, ponieważ stanowi usługę dla ludności jak również rzemiosło produkcyjne i usługowe. Organ odwoławczego stwierdził ponadto, że na etapie pozwolenie na użytkowanie będzie rozważana kwestia, ewentualnego nałożenia na inwestora rozwiązań eliminujących uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. G., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł w szczególności, że inwestor nic nie zmienił w projekcie zamiennym poza wydzieleniem punktu przyjmowania zamówień i sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że postępowanie administracyjne prowadzone było po tym jak wcześniejsze rozstrzygnięcia organów zostały poddane kontroli sądowej. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 874/08, rzeczą organów było dokonanie oceny charakteru projektowanego budynku z uwzględnieniem pojęcia "usługa" i "produkcja". Organ pierwszej instancji nie przeprowadził, żadnej oceny przedmiotowej inwestycji zgodnie ze wskazaniami Sądu. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjął taką próbę, ale doszło w tym zakresie do sprzeczności miedzy ustaleniami a wnioskami. I tak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedstawiony przez inwestora poprawiony projekt wskazuje, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, na którego funkcję składają się pomieszczenia biurowe, socjalne, pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż i przyjmowanie zleceń na wyroby oraz pomieszczenie produkcyjne i jako taki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako obiekt usługowy. Skoro organ stwierdził, że w obiekcie będzie prowadzona produkcja, to, choć obok niej wprowadzono funkcje usługową, nie mógł stwierdzić, że inwestycja jest dopuszczalna w świetle opisywanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego. Ten, bowiem, jak wskazano szczegółowo wyżej, dla terenu przedmiotowej inwestycji przewiduje zabudowę jednorodzinnej o charakterze wiejskim i dopuszcza realizację tylko obiektów usługowych a nie ptodukcyjnych. Nie można przyjąć, że obiekt, w którym zgodnie z ustaleniami organu drugiej instancji będzie prowadzona produkcja (pomieszczeniach produkcyjnych) jest obiektem o charakterze usługowym. Nie można oprzeć takiej tezy tylko na tej podstawie, że do projektu wprowadzono pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż i przyjmowanie zleceń na wyroby. Jako bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie uznać należy dalsze wywody organu II instancji o dopuszczalności inwestycji, w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie działka o nr ew. [...] w [...] położona jest w strefie, w której dopuszcza się m.in. rzemiosło produkcyjne i usługowe. Zgodnie z art. 9. 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717) wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium w celu określenia polityki przestrzennej gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego i jako takie nie może być podstawą oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a, c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).