VII SA/Wa 1817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Z.N. i M.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Z. N. i M. T. kwotę 310 zł (trzysta dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] (znak: [...]), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Inwestorowi - Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...], dla inwestycji polegającej na wykonaniu ogrodzenia kwartału wewnętrznego oraz bramy wjazdowej, pomiędzy budynkami [...] i [...] (od strony ulicy [...]) na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w [...]. Powyższe organ uzasadnił nie posiadaniem przez wnioskodawcę - Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w [...] tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu I instancji umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2011r., zawarta pomiędzy ww. Wspólnotą Mieszkaniową a [...] z uwagi na niespełnienie przez Wspólnotę jej warunków wygasła. Inwestor reprezentowany przez członków Zarządu Wspólnoty w odwołaniu podniósł, iż organ I Instancji poczynił błędne ustalenia. Odwołujący się podniósł, iż ww. umowa dzierżawy obowiązuje i jej warunki zostały wypełnione co potwierdzało pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Nadto Odwołujący się argumentował, iż inwestycja objęta wnioskiem nie ingeruje w prawa osób trzecich, gdyż te będą mogły realizować swoje uprawnienia w sposób niezakłócony. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydając w/w decyzję naruszył przepisy prawa procesowego tj. przepis art. 77 k.p.a. ponieważ nie rozpatrzył w całości zebranego materiału dowodowego i wyciągnął błędne wnioski co do posiadania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno z oświadczenia złożonego przez Inwestora z pośrednictwem pełnomocników, jak i z oświadczenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożonego pismem z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]) wynika, że inwestor takie prawo posiada. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, ze przemawia za tym zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do pozbawienia strony istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 15 k.p.a., godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (organ wskazał wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989, sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie, zatem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 Kpa. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła spółka A., Z. N. oraz M. T., którzy poprzez ustanowionego pełnomocnika wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie ojej uchylenie. Zdaniem stron skarżących, organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego tj. art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie o niniejszym postępowaniu Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej będącego właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], KW nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, ; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz bezpodstawne uznanie, że organ I instancji nie rozpatrzył w całości zebranego materiału dowodowego; art. 107 § 2 , 136 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem stron skarżących organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie o niniejszym postępowaniu Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej będącego właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], KW nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania; W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. VII SA/Wa 1817/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a złożonej skardze nie można przynajmniej w części odmówić słuszności. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. ,dlatego postępowanie odwoławcze należy powtórzyć. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. VII SA/Wa 1817/13 Z powyższych przepisów wynika zatem, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Wojewoda zauważył, że zarówno z oświadczenia złożonego przez Inwestora jak i z oświadczenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożonego pismem z dnia [...]września 2011 r. (znak: [...]) wynika, że Inwestor takie prawo posiada. Zauważył również, że w świetle powyższego pisma stwierdzenia organu I instancji, że umowa dzierżawy z której wynika prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora było całkowicie nieuprawnione. Organ podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. piśmie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] (dalej ZGN) z dnia [...] września 201 Ir., umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 201 Ir. Nr [...], zawarta pomiędzy [...] reprezentowanym przez Zakład a Inwestorem obowiązuje. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł stwierdzić, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, było stwierdzenie nierozpatrzenia w całości zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcia błędnego wniosku co do posiadania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i wyciągnięcia błędnych wniosków jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ". W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, zaś przedmiotem jego ustaleń byłyby sprawy mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznej oceny wniosku inwestora. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).