VII SA/Wa 1820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. B. i Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym (...) czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z (...) maja 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 1998 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że objętą wnioskiem decyzją Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z (...) listopada 1997 r. nakazującą M. B. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce (...) w miejscowości G. Decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 1998 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu który wyrokiem wydanym dnia 8 października 1998 r. w sprawie o sygn. II SA/PO 235/98 oddalił skargę M. B. na ww. decyzję. Organ podniósł, że w przypadku oddalenia przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie, niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bądź decyzji, sąd administracyjny z urzędu brał pod uwagę czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skoro sąd oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie to tym samym uznał, iż nie jest ono dotknięte tego typu wadą. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd. Przeciwna teza naruszałaby zasadę związania organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i Z. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia (...) maja 2011 r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wydając wyrok i sporządzając uzasadnienie wziął pod uwagę z urzędu, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy organ administracji nie jest uprawniony do takiej oceny, a analiza wyroku z uzasadnieniem prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem rozważań tego sądu w 1998 r.; 2. naruszenie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem rozstrzygnięcia NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, a zatem ten prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie jest przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania co powoduje, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podał, że po wyroku NSA stan faktyczny uległ zmianie, bowiem lokalizacja objętego nakazem rozbiórki budynku jest obecnie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania. Zmiana planu, która nastąpiła już po wydaniu wyroku pozwala w ocenie pełnomocnika skarżących na odstąpienie od obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie jest zasadna. W ocenie sądu organ nadzoru budowlanego prawidłowo odmówił kontrolowanym postanowieniem wszczęcie postępowania nadzorczego, skoro decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 1998 r. były oceniane pod względem legalności w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem NSA z 8 października 1998 r. oddalającym skargę M. B. Trafnie więc organ nadzoru przyjął, że w sytuacji funkcjonowała w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego – zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa), wiąże ono nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Ponadto oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00, LEX nr 51228). Nie ma przy tym znaczenia, czy prawomocny wyrok wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy Naczelny Sąd Administracyjny. Z przytoczonych powyżej przyczyn, wszystkie zarzuty skargi są chybione, w tym także zarzut, że organ nie prowadził merytorycznego postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji. Zagadnienie niedopuszczalności ponownej kontroli legalności decyzji, po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny na tę decyzję, było wielokrotnie rozważane w orzecznictwie. W wyroku z 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 152/07, LEX nr 468722) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana". W powyższym wyroku NSA wskazał również na znaczenie i rangę ustrojową unormowania z art. 153 ppsa jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej. W przywołanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 1998 r. sąd uznał, że skarżąca M. B. wskazywała na posiadanie pozwolenia na budowę wydanego (...) kwietnia 1997 r., jednakże wybudowała obiekt budowlany w innym miejscu i o powierzchni ponad trzykrotnie większej niż przewidziana w pozwoleniu na budowę zatem zrealizowała obiekt budowlany zupełnie inny niż określony w posiadanej decyzji, obiekt na budowę którego skarżąca nie posiadała pozwolenia. W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto w kontrolowanej decyzji, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego określone w przepisie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przy czym jak podkreślił sąd nie było podstaw do rozważania możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy bowiem budynek został wybudowany w strefie ochronnej jeziora. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu bada przesłanki nieważności decyzji. Skoro skarga została oddalona, to dowodzi, iż sąd uznał, że decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej, że nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa GINB. Należy dodatkowo podnieść (w związku z treścią wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego), że w postępowaniu nieważnościowym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, a wobec tego zmiana planu przestrzennego po wydaniu objętej wnioskiem decyzji nie ma wpływu na ocenę jej legalności w dacie wydania. Przywołując w tym miejscu uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09 w ocenie sądu organ prawidłowo uznał, (po dokonaniu analizy wniosku w świetle ustaleń i oceny dokonanych w wyroku NSA z 8 października 1998 r.), że występuje w niniejszej sprawie (z uwagi na wydany wyrok NSA) przeszkoda przedmiotowa czyniąca jego rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym i słusznie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.