VII SA/Wa 1823/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. R. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi A. R. rozbiórkę ogrodzenia tj. cokołu betonowego o wysokości ok. 20 cm od terenu, 4 słupów (dwa w narożniku działki i dwa jako słupki bramowe) z pustaków betonowych zalanych wewnątrz betonem oraz słupków pośrednich stalowych o przekroju zamkniętym kwadratowym 60 mm x 60 mm zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] od strony ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. R. Główny Inspektor decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nakazał inwestorce rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, co do którego dokonano zgłoszenia i na które organ Starosta Powiatu [...] nie wnosił sprzeciwu. Budowa ogrodzenia na działce nr [...] od strony ulicy [...] naruszała postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] miejscowości [...],[...] i [...], co uzasadniało prowadzenie postępowania naprawczego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118). Nakazanie rozbiórki ogrodzenia spowodowane było naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem usytuowane zostało ono w miejscu zarezerowowanym w planie pod skrzyżowanie dróg. Od decyzji o nakazie rozbiórki inwestorka odwołała się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 749/09 oddalił skargę na w/w decyzję. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w celu uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Odmawiając uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki organy wskazały, że decyzja ta nie może być uchylona, ani zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że w postępowaniu wszczętym na jego podstawie, dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem dopiero po przesądzeniu przez organ braku przesłanki negatywnej w postaci przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nastąpić powinno badanie występowania w sprawie przesłanek pozytywnych, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, oraz z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 258/10). Organy twierdziły, że w warunkach niniejszej sprawy, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego skarżącej nakazano rozbiórkę obiektu, jest przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi tym samym przesłankę negatywną sprzeciwiającą się zastosowaniu art. 155 k.p.a. w sprawie. Organ wskazał, iż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego umieszczony został wśród przepisów regulujących tryb i zasady postępowania naprawczego, którego podstawowym celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. W określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek wydania decyzji, o której stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś konkretny sposób rozstrzygnięcia zależny jest jedynie od okoliczności faktycznych danej sprawy, a nie od uznania organu. Organ zaznaczył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 749/09, oddalającym skargę na ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia 10 marca 2009 r. potwierdził, że z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, nakazanie rozbiórki było w pełni uzasadnione, gdyż tylko w ten sposób możliwe było zlikwidowanie niezgodności z prawem inwestycji skarżącej. W świetle powyższego, w warunkach niniejszej sprawy kwestia "interesu publicznego" i "słusznego interesu strony" ma drugorzędne znaczenie, zaś wola strony co do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. nie stanowi przesłanki wystarczającej do wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek. Uwzględnienie tego wniosku ze względu na występowania wskazanej przesłanki pozytywnej prowadziłoby bowiem do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Organ podkreślał, że konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W omawianym trybie nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze skarżąca A. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. wskazując, że ustawodawca nigdzie wprost nie wyraził zakazu uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. Skarżąca wskazała, że wobec zmiany stanu prawnego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest zmiana decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skargą zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepis art. 48 Prawa budowlanego jest szczególnym przepisem sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, jednakże czyni to pod pewnymi warunkami. Jednym z warunków jest, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Art. 48 prawa budowlanego jest takim szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Decyzja na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą (wyrok NSA z : 15.03.1999 r., IV SA888/97, ONSA 2000/1/36; 13.10.1999 r. IV SA 1539/97, Lex 47880; 11.08.2004 r., OSK 384/04; 21.04.2006 r., II OSK 770/05, aprobowane przez Z. Niewiadomskiego, Prawo budowlane. Komentarz, C. H. Beck 2013, s. 532-533, nb 10; wyrok NSA z :23.02.2007 r., II OSK 352/06, Lex nr 339409; 9.08.2013 r. II OSK 756/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2013 r. sygn. II OSK 119/12 brak jest takiego orzecznictwa na tle postępowania naprawczego z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Z uwagi na istotę postępowania naprawczego, nie sposób przyjąć automatyzmu w zakazie stosowania art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten nie jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przeciwieństwie do postępowania z art. 155 k.p.a., dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie sposób przyjąć, by wola stron, czy ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie mogła skutkować zmianą decyzji. W każdej sprawie wymaga to poczynienia przez właściwy organ precyzyjnych ustaleń i dokonania starannej subsumcji. Ewentualne uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie prowadzi do powrotu stanu niezgodności z prawem (jak to miałoby miejsce w przypadku decyzji z art. 48 Prawa budowlanego), a powoduje jedynie dalsze prowadzenie postępowania naprawczego, gdyby w okolicznościach sprawy była możliwa legalizacja robót budowlanych. W ocenie Składu rozpoznającego niniejszą sprawę analogicznie przepis art. 155 k.p.a. może być zastosowany do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca powołując się na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego podnosi, że obecnie legalizacja wykonanego ogrodzenia poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem byłaby możliwa. Z tego względu należało uznać, za uzasadniony podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego art. 155 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 przewiduje rozbiórkę obiektu budowlanego, która została orzeczona w sprawie jednak przepis ten ma zupełnie inny charakter niż art. 48 Prawa budowlanego i ma z woli ustawodawcy zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Ratio legis przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem organ orzeka rozbiórkę. Ewentualne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie oznaczałoby powrotu do stanu niezgodności z prawem ale umożliwiałoby prowadzenie postępowania naprawczego z uwzględnieniem aktualnego przeznaczenia działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego. W toku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania dotyczące ustalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zbada jednocześnie interes społeczny lub słuszny interes strony w odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a z mocy art. 200 tej ustawy zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego.