VII SA/Wa 183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. i P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. B. i P. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na D. B. – B. i K. B.- K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną wyremontowanego budynku w terminie 2 miesięcy od dnia w którym postanowienie będzie ostateczne. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. w dniu 25 września 2009 r. nie stwierdzono w piwnicach zmiany układu pomieszczeń w odniesieniu do okazanej kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez Urząd Miejski w M. planu domu murowanego z dnia 11 listopada 1960r. Z planu tego wynika, że układ piwnic nie zmienił się. Wygląd elewacji nie zmienił się oprócz braku betonowej balustrady na tarasie po stronie północnej budynku. W czasie oględzin nie ustalono jednoznacznie użytkowania przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych. Ponadto, podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2009 r. ustalono, że w latach 1970 -1980 r. pomieszczenia piwniczne nie miały wysokości większej niż 1,9 m znajdowały się tam komórki bez posadzek, nie było żadnej instalacji elektrycznej. Balustrada betonowa na tarasie od strony północnej została zdjęta przez państwa B.. W 2008 r. na tym tarasie zostały wykonane bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli płytki gresowe (oświadczenie P. B.). W piwnicy znajdowała się kuchnia i pralnia i inne pomieszczenia z klepiskiem (oświadczenie W. D.). B. W. – pełnomocnik K. B. – K. i D. B. – B. oświadczył, że prace zostały wykonane w celu zwiększenia estetyki pomieszczeń, nie zmieniły konstrukcji, ani wymiarów pomieszczeń. Pomieszczenia te w dalszym ciągu mają charakter gospodarczy. Organ podał, że powyższe ustalenia jak i obecny standard pomieszczeń piwnicznych niewątpliwie wskazują na fakt wykonania w budynku robót remontowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 tj. polegających na remoncie obiektu budowlanego, tymczasem inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali. Z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organ I instancji podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 81 c pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że ekspertyza wraz z inwentaryzacją budowlaną wskażą jednoznacznie jaki charakter mają obecnie pomieszczenia piwniczne i czy sposób użytkowania tych pomieszczeń jest zgodny z przepisami. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Z. i P. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa -umorzył postępowanie zażaleniowe. W ocenie organu II instancji wnoszący zażalenie Z. i P. B. nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepis art. 81 c Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05 LEX nr 321507 podkreślając, że przepis art. 28 kpa definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (...). Z utrwalonych poglądów w judykaturze pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie (...) normą będącą podstawą materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu pozostaje art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. (...) Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 Prawa budowlanego uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego, zażalenie Z. i P. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] nie może zostać rozpatrzone. Organ II instancji podkreślił, że skarżący nie są uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem ani zarządcą obiektu przy ul. K. w M., a tym samym nie posiadają przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Z tego też względu organ odwoławczy wydał postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, jednocześnie wskazując, że Z. i P. B. będą uznani za stronę w dalszym postępowaniu dotyczącym budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli Z. B. i P. B. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) nieważność postanowienia ( art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 kpa, które zostało wydane z rażącym naruszeniem praw strony postępowania administracyjnego i jej interesu prawnego oraz rażące naruszenie art. 28 kpa, 2) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. a) zasady praworządności art. 6, b) zasady dochodzenia prawdy obiektywnej art. 7 i 77 kpa, c) z rażącym naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli ( art. 7 kpa) d) z rażącym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 kpa) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą interpretację Prawa budowlanego uniemożliwiając udział współwłaścicieli w pozwoleniu na budowę i procesie budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie organu II instancji umarzające postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowo-administracyjnego ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego ( vide wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r, IOSK 882/10). Ustawodawca, w art. 81c, przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie wydane w powyższym trybie ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05). Zauważyć należy, iż w kontrolowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. . w dniu 3 sierpnia 2009 r. (vide zawiadomienie o wszczęciu), de facto w wyniku inicjatywy skarżących, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. K. w M.. Za stronę tego postępowania od początku uznawani byli Z. i P. B. jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w udziale [...] części ( vide wypis z rejestru gruntów). Oczywiście dopuszczenie określonej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, iż osoba ta niejako automatycznie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym jej udział w takim postępowaniu (okoliczność ta podlega weryfikacji). Jednakowoż w ocenie Sądu w przypadku skarżącego przesłanka ta jest spełniona z uwagi na fakt, iż zgodnie z zasadą superficies solo cedit należy uznać, iż skarżący są także w stosownym udziale współwłaścicielami obiektu budowlanego w którym wykonywane były roboty budowlane stanowiące przedmiot postepowania przed organem nadzoru budowlanego. To właśnie w toku postępowania dotyczącego legalności wykonania tych robót podjęte zostało w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie. Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego z 1994r, należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art.28 kpa i art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wbrew jednak zarzutom skargi zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadna z kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art.152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 przywołanej wyżej ustawy.