VII SA/Wa 183/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. P. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) – dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania W. i R. P. reprezentowanych przez radcę prawnego R. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r., nakazującej W. i R. P. całkowitą rozbiórkę jednorodzinnego budynku mieszkalnego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. G.– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że na wniosek A. K. z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie m. in. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. G.. Organ pierwszej instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazał W. i R. P. wstrzymać roboty budowlane przy budowie ww. budynku mieszkalnego oraz przedstawić, w terminie 90 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia: 1. zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy G. o zgodności w/w obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, 2. 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego, 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] stycznia 2013 r. do organu wpłynęło pismo R. P. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 kpa. Organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., odmówił zawieszenia ww. postępowania administracyjnego. R. i W.P. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie i postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przy piśmie z dnia 24 września 2013 r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy na pismo z dnia 11 stycznia 2013 r. wskazując na brak podstaw do zawieszenia postępowania. W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nakazał W. i R.P. całkowitą rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. R.i W. P., reprezentowani przez r.pr. R. C., wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach 10 lipca 2012 r. oraz 20 października 2012 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. G. istnieje budynek mieszkalny. Konstrukcja budynku częściowo murowana i częściowo drewniana. Podczas kontroli nie przedstawiono żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej ww. budynku. Według oświadczenia W. i R.P. budynek został wybudowany w 1983 r. bez pozwolenia na budowę. W dniu 9 listopada 2012 r. A. K. przedłożył mapy sytuacyjne świadczące o tym, iż budowa była kontynuowana pod rządami obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z powyższym za materialnoprawna podstawę niniejszego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 48 (dot. samowolnej budowy obiektu) niniejszej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Jednakże w ocenie organu odwoławczego w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, zatem przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Następnie organ odwoławczy powołał się na treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, oraz stwierdził, że inwestorzy pomimo postanowienia organu pierwszej instancji nie przedstawili wymaganych dokumentów, zatem wypełniona została dyspozycja 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w P., I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) o zasiedzenie nieruchomości stanowiącej część działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gm. G. organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zasadnie w piśmie z dnia 24 września 2013 r. wskazał, że brak jest podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania w/w sprawie. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy oprócz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przedstawicieli również pozostałych dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r., co również uprawniało organ do wydania nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i W. P., domagając się jej uchylenia, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie przepisów art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich pominięcie oraz art. 6, 7, 8, 9, 10, 75 i 77 poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja została wydana pomimo złożenia wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który nie został rozpoznany poprzez wydanie aktu administracyjnego. Pismo organu pierwszej instancji z dnia 24 września 2013 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o zawieszenie nie stanowi takiego aktu i nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. Okoliczność toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, a zatem w przedmiocie tytułu własności do nieruchomości ma wpływ na wynik w sprawie administracyjnej, a zatem stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący ocenili, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów kpa, w szczególności art. 10 kpa, ponieważ strona nie miała możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, m.in. mapami stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w konsekwencji nie miała możliwości odniesienia się do tych dowodów i zaprezentowania własnego stanowiska. Skarżący podnieśli, że budowa domu zakończona została przed rokiem 1994 i na tę okoliczność przedstawili szereg dowodów z dokumentów, jak również wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone bez ich udziału, a organ nie powiadomił ich o możliwości składania wniosków dowodowych oraz o zakończeniu postępowania administracyjnego, możliwości przejrzenia materiałów zebranych w sprawie oraz złożenia uwag i dalszych wniosków dowodowych. W konsekwencji rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte wyłącznie o mapy dostarczone przez jednego z uczestników, sporządzone po wielu latach od zakończenia budowy, zatem mapy te nie odzwierciedlają stanu faktycznego z zakończenia budowy, tj. z roku 1983. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu, polegającego na uniemożliwieniu skarżącym przeprowadzenia dowodów co do zbudowania budynku przed rokiem 1994, co narusza zasady wyrażone w art. 6, 7, 8, 9, 75 i 77 kpa. W ocenie skarżących organy nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego umożliwiającego wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Skarżący dodali, że nie mogą przedstawić dowodu, iż ich budynek istniejący od roku 1983 został zbudowany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego bądź warunkami zabudowy, albowiem postępowanie z wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało zawieszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że budynek mieszkalny został zrealizowany w 1983 r., natomiast w 1995 r. została dobudowana jedna izba do obiektu, łącznie z przebudową dachu, oświadczył także, że obecnie prowadzone są negocjacje ze współwłaścicielami nieruchomości. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania A. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi, Z. K. potwierdził, że trwają negocjacje ze skarżącymi mające na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należy wskazać, że w przypadku obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ale przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W niniejszej sprawie zastosowanie będą jednak miały przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek był budowany systematycznie, a budowa nie została zakończona i była kontynuowana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Świadczą o tym dowody w postaci map sytuacyjnych przedstawionych w postępowaniu przez A. K., z których wynika zmiana w powierzchni budynku mieszkalnego. Powyższe dowody należało uznać za wiarygodne, pełne, na podstawie których, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów – art. 80 kpa, organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. W ocenie Sądu powołane przez inwestorów w odwołaniu środki dowodowe nie stanowią skutecznych przeciwdowodów, które mogłyby stanowić podstawę poczynienia ustaleń faktycznych odmiennych niż poczynione przez organy w przedmiotowej sprawie. Ponadto należy wskazać, że na rozprawie skarżący przyznali, że w 1995 r. budynek został rozbudowany, poprzez dobudowę nowej izby, jak również przebudowano dach. Jak bezspornie wynika z akt sprawy, budowa ww. obiektu, oraz jego rozbudowa, nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, albowiem inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. Należy przychylić się do konkluzji organów obu instancji, że skoro samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, Lex nr 336707). Tym samym nie mogły w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r., ale art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidziano możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Jeżeli bowiem budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W ww. postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie szeregu dokumentów niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził powstanie samowoli budowlanej jest rozważenie możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie to musi jednakże łączyć się z wolą i aktywnością inwestora, który powinien okazywać zamiar dokonania takiej legalizacji. Brak zainteresowania inwestora w zalegalizowaniu dokonanej samowoli budowlanej, przejawiający się chociażby w niewykonaniu obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych przez organ skutkuje obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie, jak już wskazano wcześniej, budowa oraz przebudowa obiektu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, albowiem inwestor nie występował o pozwolenie na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia. Sąd na podstawie całości akt administracyjnych uznał, że powyższy stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i stanowił podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe PINB w P. podjął próbę legalizacji dokonanej samowoli budowlanej nakładając postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że działka o nr ew. [...], według wpisów w księdze wieczystej nr [...], stanowi własność uczestników postępowania, jednym z dokumentów, o których przedstawienie inwestorzy zostali wezwani było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 11 stycznia 2013 r. inwestorzy przedstawili ww. oświadczenia, z których nie wynika ich tytuł prawny do ww. działki. Wskazali jedynie, że przed Sądem Rejonowym w P. pod sygn. akt I Ns [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości. Z treści nadesłanego wniosku o zasiedzenie wynika, że dotyczy on działki o nr ew. [...] położonej we wsi K., gm. G., [...] B., przy ul. B.. Z uwagi na okoliczność prowadzenia postepowania o zasiedzenie co do części działki ew. nr [...] inwestorzy złożyli wniosek o zawieszenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na toczące się ww. postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. O ile można zgodzić się z zarzutem skarżących, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego nie został rozpoznany poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego, to należy wskazać, że powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nie zaistniały podstawy do zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Należy bowiem podkreślić, że ustalenie prawa własności nieruchomości odbywa się w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym, przed organami nadzoru budowlanego, odbywa się postępowanie, co do zgodności wybudowanego obiektu z prawem budowlanym. Rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/07, Centrala Baza Orzeczeń NSA). Sąd wziął pod uwagę, że kwestia tytułu prawnego do ww. działki była również przedmiotem negocjacji pomiędzy inwestorami a współwłaścicielami nieruchomości, jednakże do dnia wydania wyroku strony nie porozumiały się w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się od czerwca 2012 r., a spór co do własności działki istnieje od jeszcze wcześniejszego momentu, w ocenie Sądu strony miały wystraczająco dużo czasu na rozstrzygnięcie sporu w sposób polubowny. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, prócz faktu, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie przedstawili także innych dokumentów, o które zostali wezwani postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Jak sami wskazali w skardze, nie mogą przedstawić dowodu na zgodność obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego bądź warunkami zabudowy, a postępowanie w przedmiocie ich wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało zakończone. W takiej sytuacji PINB w P., mając na uwadze treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia oprócz nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co prawidłowo uczynił decyzją z dnia [...] września 2013 r. Z powyższych powodów również zaskarżoną decyzję [...] WINB należy ocenić jako zgodną z prawem, a zarzuty skargi jako niezasadne. Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarżącego nie dostrzegł wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zarówno PINB w P., jak i organ II instancji przeprowadzili postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Organy nie naruszyły również przepisów art. 6, 8, 9, 10 i 75 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.