VII SA/Wa 183/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. Ś. i W. Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.[...] sp. z o.o. s.k.a. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego "S. XI BIS" składającego się z budynków wielorodzinnych, garażu podziemnego, portierni, układu komunikacji osiedlowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Organ powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. stwierdził, że niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych zachodzi między innymi w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy aktu administracyjnego poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej i właśnie z taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt [...] oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], a zatem skoro Sąd badał czy decyzja ta nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., to brak jest podstaw do weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji. Jednocześnie organ powołał się na orzecznictwo Sądowe, zgodnie z którym oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Sąd bowiem z urzędu bada, czy decyzja jest dotknięta wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wadami kwalifikowanymi skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. S. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i po analizie akt sprawy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawcy nie podnieśli żadnych okoliczności, które nie były znane Sądowi, a które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności. Ponadto pismem z dnia [...] października 2017 r., GINB wezwał W. i M. S. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w pismach Skarżących z dnia [...] lutego 2017 r. i [...] lipca 2017 r. Pomimo stworzonych ku temu możliwości, nie przedstawili oni żadnych dodatkowych dokumentów, o których mowa w ww. wnioskach. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S. i W. S. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. z związku z art. 7, art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że Skarżący nie podnieśli żadnych nowych okoliczności mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...], podczas gdy Skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wskazali na nowe okoliczności (przesłanki) oraz przedstawili nowe dowody, które nie były badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]; - art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. z związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do okoliczności podniesionych przez Skarżących w ich wnioskach o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], jak również poprzez brak przedstawienia uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przez GINB, podczas gdy organy administracji zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia sprawy, odniesienia się do wszystkich wniosków i argumentów stron oraz uzasadnienia swojej decyzji (rozstrzygnięcia administracyjnego), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]; - art. 170 p.p.s.a., poprzez nieprawidłową wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że jeżeli decyzja Wojewody [...] była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed sądem wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 roku (sygn. akt VII SA/Wa 505/12), to oddalenie przez sąd administracyjny skargi co do zasady zamyka drogę administracyjną do stwierdzenia nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi co do zasady zamyka drogę administracyjną, ale tylko w zakresie stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (nie zaś co do zasady), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Zdaniem skarżących organ powinien dokonać analizy porównawczej treści wniosków Skarżących wraz z załączoną dokumentacją z aktami sprawy sądowej prowadzonej przed sądem administracyjnym. Tej analizy zabrakło, o czym świadczy lakoniczność treści zaskarżonego postanowienia. Gdyby organ dokonał analizy, to doszedł by do wniosku, że Skarżący w swoich pismach podnoszą nowe okoliczności, które nie były badane przez sąd administracyjny, ponieważ znaczna część zgromadzonej dokumentacji powstała po 2012 r. (po dacie wyroku). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak [...], utrzymujące rozstrzygnięcie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2017r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.[...] sp. z o.o. s.k.a. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego "S. XI BIS" składającego się z budynków wielorodzinnych, garażu podziemnego, portierni, układu komunikacji osiedlowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo także organ ten wskazał, iż zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że decyzja kwestionowana przez skarżących, była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. I tak, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.[...] sp. z o.o. s.k.a. pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego "S. XI BIS" składającego się z budynków wielorodzinnych, garażu podziemnego, portierni, układu komunikacji osiedlowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Wyrok ten, co istotne, uprawomocnił się. Okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, iż stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozwijając powyższe wskazać trzeba na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji." Zatem, kierując się wskazaną uchwałą NSA podnieść należy, iż w sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy okoliczności powołane przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były znane Sądowi badającemu ten akt (a przy tym – mogą wypełniać przesłankę nieważności), i zostały objęte orzeczeniem tego Sądu z dnia 20 czerwca 2012 r. Zasadnie organ wywiódł (dokonując koniecznej w tym zakresie analizy porównawczej), iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazali na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. Należy przy tym wskazać, iż w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż rozpoznawana skarga jest niezasadna, albowiem kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, prawa nie narusza. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie [...] , przedłożony projekt budowlany, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w części projektu zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę. Projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, zaś z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki nie można wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora. Zagadnienia dotyczące spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, co do zgodności projektu budowlanego stwierdzone zostały przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 29 grudnia 2009r., o czym świadczy pieczątka A. M. (tom II projektu str. 29). Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017r. skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] oraz decyzji jej poprzedzającej zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. ar 35 ust 1 pkt 1, art. 35 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust 1 pkt 1 oraz § 28 ust 1 i 2 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa. W ocenie Sądu, przywołane przez skarżących okoliczności i zarzuty (mające wypełniać przesłankę nieważności) słusznie zostały ocenione jako takie, które nie pozostawały poza kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] . Sąd ten, kontrolując decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] wyraźnie bowiem wskazał, że powyższa decyzja jest zgodna z regulacją prawa materialnego i przytoczył w uzasadnieniu tego wyroku przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty należy uznać za niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii przedstawienia przez skarżących nowych dowodów, które nie były rozpoznawane przez Sąd, należy wskazać, że zarówno Sąd orzekający w sprawie [...] jak i organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oceniają jej legalność w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący i obowiązujący w dacie jej wydania tj; w dniu [...] stycznia 2012r. Ewentualne nowe dowody w określonych warunkach mogą stanowić przesłankę wznowieniową, natomiast nie mogą być przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. W efekcie, podzielając w całości stanowisko przedstawione przez GINB, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie (i stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organu). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł, jak w sentencji.