VII SA/Wa 1832/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. O. i S. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. O. i S. O. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania B. i S. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] nakazującej S. O. rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. we wsi P., Gm. B. składającej się z kondygnacji budynku stanowiącej poddasze użytkowe, strychu, dachu, ścian i dachu wzniesionych na istniejącym ganku znajdującym się od ul. P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, stwierdzając że w dniu [...] lipca 2007 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P.we wsi P., gmina B.. W trakcie kontroli stwierdzono przebudowę poddasza i parteru oraz wymianę konstrukcji dachu, wykonane zostały nowe otwory okienne - nowa stolarka. W dniu [...] lipca 2008 r. ponownie przeprowadzono kontrolę na w/w nieruchomości. Stwierdzono, iż do zakończenia budowy brak jest barierek balkonowych. Odległość budynku od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosiła ok. 1.15 m, spadek dachu w kierunki sąsiedniej nieruchomości, budynek jest orynnowany, a wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ I instancji nakazał S. O. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenie balkonów zewnętrznych nie posiadających barierek oraz przedstawienie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia: decyzji Burmistrza Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazującą sposób spełnienia wymagań określonych w art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ S. O. nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej części przedmiotowego budynku składającej się z kondygnacji budynku stanowiącej poddasze użytkowe, strychu, dachu, ścian i dachu wzniesionych na istniejącym ganku znajdującym się od ul. P.. W dniu [...] kwietnia 2009r. decyzją Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. organ powiatowy nakazał S. O. przedstawienie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazującą sposób spełnienia wymagań określonych w art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. W dniu [...] września 2009r. S. O. przedłożył wymaganą ekspertyzę. Następnie organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienie nr [...], nakazujące S. O. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedstawienie w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia Burmistrza Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – decyzji Burmistrza Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazane obowiązki nie zostały przez S. O. wykonane w terminie, w związku z czym, w ocenie organu odwoławczego, zasadne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Co do zarzutu wadliwego określenia adresata decyzji, organ odwoławczy powołał się na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że adresatem nakazów jest inwestor, czyli S.O.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. i S. małżonkowie O.. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z zastosowaniem procedury wskazanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a ponadto, że wszystkie nałożone na inwestora nakazy zostały przez niego wykonane. Skarżący podnieśli także, że nakaz rozbiórki został nałożony tylko na jednego ze współwłaścicieli – S. O., podczas, gdy skarżący pozostają we wspólności majątkowej małżeńskiej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Poddaną kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nakazującej S. O., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P.we wsi P., gmina B.. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 tego artykułu przewiduje możliwość legalizacji tzw. samowoli budowlanej, tj. wskazuje sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy zostaną przedłożone dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w wyznaczonym terminie, traktuje się to jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). W przypadku niezadośćuczynienia ww. obowiązkom następuje skutek w postaci wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane). Adresatem decyzji, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest zgodnie z art. 52 tej ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkami, o których mowa w art. 52, jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, przy czym brak podstaw, aby w sytuacji kiedy inwestorem jest kilka osób nakaz rozbiórki kierować tylko do jednego czy też do niektórych z nich. Pojęcie "inwestor", jakim posługuje się ustawa Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym. Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Kr 607/11, LEX 993351). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., wynika, że właścicielami zabudowanej nieruchomości gruntowej działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości P., gmina B. są B. Or. i S. O. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, którą to własność nabyli od M. i K. małżonków O. na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] maja 1993r. w formie aktu notarialnego. Zatem powyższa nieruchomość stanowi majątek wspólny małżonków O. (zgodnie z art. 31 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – dalej : k.r.o.). Trzeba podkreślić, że oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny (art. 36 § 1 k.r.o.). Każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku (art. 36 § 2 k.r.o.). Z powyższych przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy wyprowadzić wniosek, że oboje małżonkowie mają za zadanie współdziałać przy zarządzie nieruchomością stanowiącą ich współwłasność. Bez znaczenia pozostaje fakt, że czynności faktyczne dotyczące procesu budowlanego na przedmiotowej nieruchomości podejmował jedynie S. O., albowiem bez wiedzy i współdziałania jego małżonki B. O. nie byłoby możliwe zainicjowanie procesu budowlanego. Nie jest zatem prawidłowe przyjęcie przez organ, że inwestorem w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie S. O.. W konsekwencji należy uznać, że adresat decyzji nakazującej rozbiórkę oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazującego wstrzymanie robót budowlanych i nakładającego obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane został określony błędnie, wskutek czego nastąpiło naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 i art. 52 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy. Nie można również pominąć, że celem postępowania naprawczego określonego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest umożliwienie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego legalizacji tzw. samowoli budowlanej. W przypadku spełnienia wymagań określonych w przedstawionych przepisach, nie jest możliwe nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżący przyznali, że w terminie wyznaczonym przez organ nie wykonali nałożonych obowiązków, ponieważ w tym czasie nie mogli uzyskać zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na opracowywanie nowego planu przez gminę. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy B. w dniu [...] stycznia 2010 r. znak: [...] oraz decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Burmistrza Gminy B. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na to, że w dniu [...] lutego 2010 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy B. – część obejmująca jednostkę administracyjną – miejscowość P.. Należy podkreślić, że skarżący, wprawdzie z przekroczeniem terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r., ale złożyli wymaganą dokumentację. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien powyższą okoliczność uwzględnić, oceniając jednocześnie kompletność złożonych dokumentów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.