VII SA/Wa 1832/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją wydaną dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującą na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego B. O. rozbiórkę altany ogrodowej, murowanej , trwale związanej z gruntem o powierzchni zabudowy 42 m2, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]stanowiącej Ogród [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu wizji lokalnej w ogrodach działkowych położonych w [...] przy ul. [...] - w dniu 30 września 2009 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowlanego na terenie ogrodów działkowych im. "[...]", w [...] na wniosek Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w [...]. Następnie powiatowy organ nadzoru budowlanego dnia [...]grudnia 2009r. wydał postanowienie nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na mocy którego nałożył na B. O. obowiązek przedstawienia w terminie do 12 marca 2010 r. : • ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla dz. nr [...] w miejscowości [...]; • 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zobowiązany nie wykonał nałożonych na niego obowiązków organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazał rozbiórkę ponadnormatywnej altany ogrodowej, murowanej, trwale związanej z gruntem o powierzchni zabudowy 46 m2, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] Organ podał, ze jak wynika z akt sprawy w dniu 2 września 2009 r. została przeprowadzona kontrola ( z dokumentacją fotograficzną) w wyniku której ustalono, że inwestor rozpoczął przedmiotową budowę w 2007 r. Z dokumentacji organu wynika, że budynek jest budynkiem mieszkalnym , a nie altaną. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Dodał, iż na terenie działek w rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 bez uzyskania pozwolenia na budowę można wybudować altany i obiekty gospodarcze o powierzchni do 25m2 w obrębie miast. W niniejszej sprawie, ustalono, iż przedmiotowy obiekt ma 46m2 powierzchni w związku z tym należało zastosować przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 powyższej ustawy. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Ponadto jak wynika z akt sprawy organu I instancji, strona została pouczona w postanowieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. o konsekwencjach niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na mocy tego postanowienia. Tym samym jedyną przyczyną wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego było niespełnienie przez zobowiązanego wymagań określonych przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (wydane postanowienie), stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań czyli działał zgodnie z art. 10 Kpa. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] była prawnie uzasadniona. Z tego też względu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa . W związku z tym dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy Prezes Okręgu Polskiego Związku Działkowców w [...] aprobował budowę ponadnormatywnej altany ogrodowej. Ponadto fakt poniesienia kosztów związanych z wykończeniem obiektu budowlanego nie może być uzasadnieniem dla tolerowania stanu faktycznego niezgodnego z prawem. Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. umożliwił inwestorowi rozpoczęcie procedury legalizacyjnej. Wszczęcie procedury legalizacyjnej zależy od woli inwestora, jeżeli ten nie podjął kroków wskazanych w postanowieniu. W tej sytuacji organu nadzoru budowlanego zobligowany jest przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wydania takiego nakazu. W dniu 8 lutego 2014 r. B. O. złożył wniosek o uchylenie decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 155 Kpa, podkreślając, że za uchyleniem decyzji przemawia zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] maja 2014 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł B. O. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] lipca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem bowiem zgodnie z art. 155 Kpa , decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przegląd orzecznictwa sądowo-administracyjnego wskazuje, że w trybie art. 155 Kpa nie jest możliwa zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Przesądza o tym związany charakter takich decyzji (brak tzw. luzu decyzyjnego) oraz fakt, że uwzględnienie słusznego interesu społecznego lub interesu strony nie może prowadzić do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę. O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06 stwierdzając, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 wskazanej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. O. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 154 § 1 i art. 155 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art, 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak również - z mocy art. 135 p.p.s.a. - pozostałych aktów wydanych w toku postępowania, które zostało nią zakończone, wykazała że nie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkującego koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego, przy czym w ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego była decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. O tym, że do obiektu realizowanego przez skarżącego ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przesądza ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym toczącym się na wniosek strony skarżącej o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być rozważane okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 48 prawa budowlanego. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest zatem możliwe. Art. 48 należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, ze możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Nie jest zadaniem artykuł 155 k.p.a., korekta przepisów, które pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Korekta przepisów prawa następuje bądź na drodze postępowania legislacyjnego bądź też poprzez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co w odniesieniu do omawianego przepisu art. 48 miało już miejsce. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.