VII SA/Wa 1833/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skarg J. M., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 25 ust. 2, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219), zwanej dalej specustawą, oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawnem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. N. Sp. z o.o. [...] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Stadionu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w rejonie ul. [...] - na terenie [...] - obiekt budowlany kategorii V. Organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje nieruchomość na której obiekt jest usytuowany i nieruchomości sąsiadujące. Ponadto w jego ocenie, zgodnie z art. 34 ust. 1 specustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę podlega natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę Stadionu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a przedmiotowy obiekt wymieniony jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. Nr 192, poz. 1385). Z tego względu organ rozpatrzył niniejszą sprawę na podstawie art. 25 ust. 2 specustawy. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony w drodze obwieszczeń w Urzędzie [...], w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych organu. W związku z zawiadomieniami do organu nie wpłynęły żadne wnioski czy uwagi dotyczące sprawy. W ocenie Wojewody [...] przedłożony przez inwestora projekt budowlany uzyskał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], oraz z decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu I instancji inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa Budowlanego. Odwołanie o ww. decyzji wniosła J. M. w imieniu własnym, jak i w imieniu spadkobierców A. C. oraz A. C., wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 28 k.p.a., art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań: E. G. oraz J. M., działającej w imieniu własnym i spadkobierców A. C. i A. C. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem jest podmiot, który złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a następnie jest adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Natomiast w odniesieniu do pozostałych stron, kluczowe jest ustalenie, czy dany podmiot posiada tytuł prawny do nieruchomości (w postaci prawa własności, prawa użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu), przy czym nieruchomość ta musi znajdować się w "obszarze oddziaływania obiektu". W niniejszej sprawie inwestorem jest N. sp. z o.o., a obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość na której obiekt jest usytuowany (działka nr ew. [...]) i nieruchomości sąsiadujące (drogi publiczne: ul. [...]). W ocenie organu odwoławczego żadna z osób odwołujących się nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości leżących, w określonym w niniejszej sprawie, obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto organ II instancji stwierdził, że odwołujący się wywodzą swój przymiot strony z treści art. 28 k.p.a., jednak w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla określenia stron postępowania, nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., ponieważ w tym postępowaniu krąg stron określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wniosły osoby nie będące stronami postępowania. Skoro zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie postępowania, to wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. A zatem wnioski zawarte w odwołaniach nie podlegają rozpatrzeniu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. M. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. C., [...] – spadkobierców A. C. oraz A. C.. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej z uwzględnieniem interesu skarżących, ponieważ w jej ocenie ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca powołując się na treść art. 28 k.p.a., który jest gwarantem przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, wskazała na okoliczność, że przed Ministrem [...] w sprawie o nr [...] toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 1954 r., znak: [...], dot. nieprzyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej w dawnej księdze hipotecznej [...] na rzecz właścicieli A. C. oraz A. C.. W ocenie skarżących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę ma wpływ na wynik ww. postępowania prowadzonego przed Ministrem [...]. Z tego względu, zdaniem strony skarżącej organy obu instancji rażąco naruszyły prawo, jak też naruszyły interes społeczny, poprzez brak poszanowania własności, która chroniona jest w Konstytucji RP. Bowiem zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym brak jest możliwości odebrania skarżącym przymiotu strony. Pozbawienie własności skarżących nastąpiło bez słusznego odszkodowania, bez jakiegokolwiek odszkodowania. A zatem brak jest realizacji przesłanek z art. 21 Konstytucji RP, co powoduje, że rozstrzygnięcie Wojewody, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są sprzeczne z Konstytucją RP. W ocenie strony skarżącej zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością mogła przedłożyć Spółka, a nie osoba fizyczna występująca w jej imieniu jako organ statutowy, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na fakt, że Prezes Zarządu N. Sp. z o.o. działający w imieniu i na rzecz spółki kapitałowej N. sp. z o.o. (zgodnie ze specustawą działa w imieniu i na rzecz S. P.) zawarł umowę w imieniu Spółki ze S. P., to dokonał czynności sam ze sobą (tj. S. P. ze S. P.). Tym samym dokonując przeniesienia nieruchomości przekroczył zakres umocowania i według art. 39 k.c. zobowiązany jest do zwrotu tego co otrzymał. Powyższe narusza również art. 108, 157 k.c. oraz art. 33 k.p.a. Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można zbyć nieruchomości jeżeli toczy się postępowanie dotyczące nieprawidłowości nabycia na rzecz S. P.. W niniejszej sprawie owo postępowanie toczy się od dawna, to zaś wskazane przed Ministrem [...] rozpoczęło się przed przyznaniem Polsce organizacji mistrzostw w 2012 roku. Z powyższego wynika, że nie mogło dojść do zbycia nieruchomości N. sp. z o.o., jako odrębnemu bytowi prawnemu działającemu na podstawie przepisów k.s., a tylko Spółka ta może co najwyżej działać jako pełnomocnik S. P., co też wydaje się wątpliwe. W ocenie skarżących gdyby doszło do zbycia tejże nieruchomości, to S. P. uniemożliwiłby w sposób trwały realizację prawa pierwszeństwa poprzednich właścicieli nieruchomości wskazanego w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe wskazywałoby również na działanie w złej wierze osób występujących i działających w imieniu i na rzecz S. P., jako że powzięli oni wiadomość o toczącym się postępowaniu, które rozpoczęło się zarówno przed przyznaniem Polsce organizacji mistrzostw UEFA EURO 2012, jak też przed uchwaleniem ustawy dotyczącej ich organizacji. Zgodnie zaś z art. 26 specustawy spółka celowa jaką jest N. sp. z o.o. nabywa w drodze umowy na rzecz S. P. nieruchomość. Jak wcześniej wskazywano, do księgi wieczystej wpisano jako właściciela w dziale II S. P.. Tym samym jest to czynność nieważna, jako że nie można nabyć własności od siebie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1677/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], jako nienależycie opłaconą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Jednak z uwagi na treść art. 36 ust. 2 specustawy, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 3 § 1 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. W związku z powyższym, w ww. sprawach, a z taką sprawą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, sąd administracyjny nie może ani stwierdzić nieważności, ani uchylić zaskarżonej decyzji. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] września 2008 r. o umarzeniu postępowania odwoławczego, zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na podstawie ww. przepisu organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien jest dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy na tym wstępnym etapie bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2) wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ponadto należy wskazać, że powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). A zatem zakres przedmiotowy niniejszej sprawy de facto sprowadza się do ustalenia, czy J. M., J. C., H. C., K. K., G. K., J. G., przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę Stadionu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w rejonie ul. [...] - na terenie [...] - obiekt budowlany kategorii V. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W oparciu o tę normę prawną strona skarżąca domaga się uwzględnienia jej interesu prawnego w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę Stadionu [...]. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W związku z powyższym, stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zgodne z prawem. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący byli właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak i nieruchomości na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Są natomiast spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości położonej przy Al. [...] oznaczonej nr hip. [...], na której znajduje się Stadion [...], a więc nieruchomości na której realizowany jest Stadion [...] w oparciu o decyzję Nr [...]. Z akt sprawy wynika, że aktualnym właścicielem ww. nieruchomości jest S. P., czego również nie kwestionuje strona skarżąca. Jednak z uwagi na toczące się przed Ministrem [...] postępowanie nieważnościowe dot. decyzji z dnia [...] maja 1954 r., znak: [...], którą nieprzyznano na rzecz właścicieli A. C. oraz A. C. prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej w dawnej księdze hipotecznej [...], strona skarżąca domaga się uznania jej legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Sąd mając na uwadze interes strony skarżącej w domaganiu się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1954 r., oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, które na podstawie art. 28 k.p.a. w indywidualnych sprawach przyznaje byłym właścicielom lub ich spadkobiercom interes prawny w postępowaniu administracyjnym, nie podziela ww. stanowiska strony skarżącej. W chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżącym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przysługuje jedynie prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o nieprzyznaniu byłym właścicielom prawa własności czasowej. A zatem postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę Stadionu [...] nie ma wpływu na to prawo, jak również na wynik postępowania nieważnościowego, w którym właściwy organ administracyjny ewentualnie dokona oceny legalności decyzji z dnia [...] maja 1954 r. w oparciu o przepisy z daty wydania tej decyzji. Dopiero ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji, a następnie po ponownym pozytywnym rozpoznaniu wniosku byłych właścicieli o przyznaniu im prawa czasowej własności do ww. nieruchomości, spowoduje, że po stronie spadkobierców byłych właścicieli pojawi się interes prawny do występowania w postępowaniu dot. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak interes ten będzie uwzględniony w zupełnie innym postępowaniu. W chwili obecnej takiego interesu spadkobiercy byłych właścicieli nie posiadają, co jest zgodne z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP – gwarantem prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że tym właścicielem w przedmiotowej sprawie, który podlega ochronie jest S. P. jako aktualny właściciel, a nie J. M., J. C., H. C., K. K., G. K., J. G., którzy dopiero prowadzą działania prawne celem uzyskania prawa do gruntu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.