VII SA/Wa 1833/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), i kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] lipca 1985 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1985 r., Nr [...], Naczelny Architekt [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...], którą podjęto z urzędu postępowanie (zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 1984 r., Nr [...]) i zezwolono K.M. na budowę stałego ogrodzenia od ulicy, na działce położonej przy ul. [...], wg projektu stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. T. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] i decyzji Nr [...] wydanych w sprawie wniosku K.M. o pozwolenie na budowę stałego ogrodzenia od ulicy, na działce położonej przy ul. [...] w W.. Jako podstawę swojego wniosku wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że działka przy ul. [...] zapewniała jej jedyny dostęp do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku T. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] i decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1985 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (została wydana przez właściwy organ, jest oparta na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną, była wykonalna w dniu jej wydania a w przypadku wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa oraz nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w szczególności będącego postawą jej wydania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowane w trybie nieważnościowym pozwolenie na budowę ogrodzenia spełniało wymogi określone w przepisach prawa budowlanego, obowiązujących w dacie jej wydania, tj. art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 46 ust. 1 pkt 4 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.). Ponadto z akt sprawy wynika, że przedmiotowe ogrodzenie, stosownie do treści obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami. Zdaniem organu administracyjnego, choć w decyzji o pozwoleniu na budowę organ podjął zawieszone postępowanie, okoliczności ta nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów sfałszowania dokumentów, organ nadzorczy uznał, że pozostają one bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ nie zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, a ewentualnie mogłyby stanowić przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie potwierdził się zarzut, że przedmiotowe ogrodzenie ograniczyło dostęp skarżącej do jej działki (wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1985 r., sygn. akt [...]; projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1986 r., Nr [...]; odpis z KW Nr [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przyznanie odszkodowania w trybie uchylonego przepisu art. 160 k.p.a., jest możliwe tylko w przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna stwierdzająca nieważności decyzji lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła T. K.. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył argumenty, na które wskazywał w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Dodatkowo wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdziłyby stanowisko T. K., że działka przy ul. [...] była ulicą P. i jej teren był wyłączony spod zabudowy. W ocenie organu administracyjnego ani okoliczność wydania przez Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej Urzędu [...] postanowienia z dnia [...] lutego 1982 r., znak: [...], zawieszającego postępowanie wszczęte na wniosek H. K., w sprawie działki położonej przy ul. [...] w W., do czasu opracowania planu szczegółowego, ani decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1982 r., Nr [...], o odmowie realizacji budowy domów jednorodzinnych na terenie nieruchomości przy ul. [...], ani decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1983 r., znak: [...], zezwalająca na dokonanie podziału działki nr ew. [...] oraz decyzja "zezwalająca na wygrodzenie tego fragmentu od strony ul. [...]" – nie mają wpływu na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto kwestionowanie przez T. K. decyzji zezwalającej na zabudowę sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], której jest współwłaścicielką, również nie może być brane pod uwagę. Kwestia udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ administracyjny pominął okoliczność, że w miejscu nieruchomości przy ul. [...], zarówno w terenie, jak i w obowiązujących wówczas planach zagospodarowania przestrzennego [...] istniała ulica P., która stanowiła jedyny dojazd do domu skarżącej przy ul. [...]. W ocenie skarżącej wiele dokumentów zgromadzonych w sprawie wzajemnie się wyklucza. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień celem wypowiedzenia się w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Należy mieć na względzie, że ww. decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że ww. decyzje wydane w sprawie pozwolenia na budowę ogrodzenia zapadły zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, a co za tym idzie, brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane zgodnie z przepisami określającymi właściwości terenowych organów administracji państwowej w sprawach budownictwa indywidualnego - osób fizycznych. Stosownie do treści art. 29 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w związku z art. 136 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 136 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185) [...] organem I instancji w tego rodzaju sprawach byli kierownicy wydziałów dzielnicy miasta podzielonego na dzielnice (w niniejszej sprawie [...]), a w II instancji - właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w mieście – Naczelny Architekt [...]. Ponadto kontrolowanym w trybie nieważnościowym decyzjom nie można zarzucić, że zostały wydane bez podstawy prawnej (kwestię pozwolenia na budowę ogrodzenia regulowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a decyzja organu odwoławczego zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który przewidywał "utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji" jako wynik rozstrzygnięcia). Nie można także decyzjom tym zarzucić rażącego naruszenia prawa, o co wnioskowała T. K.. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę wymagało wykonanie stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. W przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę ogrodzenia od strony ulicy [...] w W.. Zgodnie z § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć: 1) plan zagospodarowania działki budowlanej albo powołanie się na wcześniej uzyskaną decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki w wypadkach, o których mowa w § 45 ust. 1; 2) w wypadku projektowanego indywidualnie obiektu budowlanego, objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę: a) charakterystyczne rzuty poziome, przekroje i elewacje budynku lub budowli albo odpowiednie rysunki niezbędne do wykonania zamierzonych robót budowlanych, określające ich położenie, zakres i rodzaj oraz zasady rozwiązania architektoniczno-budowlanego, b) krótki opis określający przeznaczenie, wyposażenie i wykończenie obiektu budowlanego, z podaniem odpowiednio do rodzaju obiektu - danych o stopniu zagrożenia pożarowego i sanitarnego otoczenia; 3) dowody wymaganych przepisami szczególnymi zgody, porozumienia lub pozwolenia innych organów administracji państwowej, dotyczących wykonywania zamierzonych robót budowlanych; 4) dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Opracowania i dokumenty określone w pkt 1 i 2 dołącza się w dwóch egzemplarzach, a określone w pkt 3 i 4 w jednym egzemplarzu. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę ogrodzenia spełniał wszystkie ww. wymagania. Dołączono bowiem do niego dokument potwierdzający prawo własności (akt notarialny z dnia [...] września 1983 r. Repertorium [...]), 2 egzemplarze projektu budowlanego (który sporządzono zgodnie z § 47 ww. rozporządzenia uwzględniając takie elementy jak: mapa w odpowiedniej skali, granice działki, usytuowanie i wykonanie ogrodzenia - obrysy, charakterystyczne wymiary, wzajemne odległości, wyjazdy i wejścia, sposób przewidzianej realizacji), opinię Zespołu Uzgodnień Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynieryjnych, mapę sytuacyjną, plan usytuowania wjazdu. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń planu realizacyjnego. A zatem w niniejszej sprawie organ administracyjny, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, mógł jednocześnie skontrolować podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. W aktach sprawy znajdują się informacje o terenie, z których wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. usytuowana jest w obrębie terenu pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę posiadał więc wiedzę jaka zabudowa jest dopuszczalna na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę ogrodzenie. Wbrew stanowisku T. K. kontrolowanym w trybie nieważnościowym decyzjom nie można również zarzucić rażącego naruszenia interesu osób trzecich. Ponadto w tym zakresie nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Jak trafnie wskazał organ nadzorczy, w postępowaniu o pozwolenie na budowę badany był interes T. K., która już wówczas sprzeciwiała się budowie ogrodzenia na działce, która jej zdaniem, była ulicą P.. Z uwagi na zarzuty podnoszone przez T. K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1984 r., znak: [...], Kierownik Wydziału Architektury Urzędu [...] zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie na działce nr [...] przy ul. [...] w W. drogi koniecznej dla działki T. K. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1985 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] wniosek ten oddalił. Ponadto sama T. K. w trakcie postępowania nieważnościowego przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1985 r. sygn. akt [...], na podstawie którego zakazano jej przechodzenia i przejeżdżania przez działkę budowlaną przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność K. M.. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że nieruchomość T. K. graniczy z ul. ., która jest drogą publiczną i dopuszczalny jest na niej ruch kołowy, umożliwiający dojazd do posesji położonych przy niej od ul. [...]. Z powyższego wynika, że T. K. nie przysługiwały żadne ograniczone prawa rzeczowe do działki nr [...], które umożliwiałyby na korzystanie z niej. Ponadto z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. nigdy nie uzyskała statusu drogi publicznej, a do uzyskania takiego statusu nie uprawniały ustalenie perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] w dniu [...] grudnia 1982 r. Z akt sprawy wynika, że ul. P. powstała po drugiej stronie działki nr [...] i bezpośrednio sąsiaduje z tą działką, która należy do T. K.. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że T. K. jest współwłaścicielką sąsiedniej działki nr [...], położonej przy ul. [...] w W.. A zatem w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy T. K. jako właścicielka działki Nr [...] ma zapewniony prawny dostęp od strony ul. [...] poprzez działkę nr [...], jednak z uwagi okoliczności faktyczne (zabudowę działki przez innego współwłaściciela działki nr [...]) dostęp ten ma ograniczony. Jednak kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w niniejszym sprawie, ponieważ do rozpoznawania sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości powołane są sądy powszechne. W ocenie Sądu nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że decyzje o pozwoleniu na budowę nie dotyczą sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną (brak takiej decyzji), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną (została skierowana do inwestora – K. M.), była wykonalna w dniu jej wydania, nie wywołała czynu zagrożonego karą (brak orzeczenia sądowego, które potwierdzałoby taką okoliczność) oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Jak wynika z powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe, m.in. informując T. K. o jego wszczęciu. W zawiadomieniu z dnia 17 marca 2006 r. organ administracyjny poinformował T. K. o przysługujących jej prawach, w tym możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień. Z akt sprawy wynik, że T. K. w trakcie postępowania nieważnościowego korzystała z przysługujących jej praw (składała pisemne wyjaśnienia). A zatem wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.