VII SA/Wa 1848/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lipca 2010r., znak: [...] utrzymująca w mocy - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] marca 2010r., znak: [...]. Wskazaną decyzją z [...] marca 2010 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja) działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. nr 5 poz. 42 ze zm.) oraz § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 83 poz. 578 ze zm.), odmówiła B. S. nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzania egzaminu. Okręgowa Komisja wskazała, iż B. S. wnioskiem z 18 lutego 2010 r. wystąpił o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Do wniosku dołączył odpis dyplomu wydanego w dniu 2 lipca 2007 r., z którego wynika, że ukończył na Wojskowej Akademii Technicznej na kierunku budownictwo wyższe studia magisterskie i uzyskał w dniu 20 czerwca 2007 r. tytuł magistra inżyniera oraz książkę praktyki zawodowej, w której wykazał odbycie praktyki zawodowej na budowie. Dokonując oceny wykształcenia i praktyki zawodowej, Okręgowa Komisja stwierdziła, że wnioskodawca, legitymując się tytułem magistra inżyniera budownictwa spełnił wymagania w zakresie posiadania odpowiedniego wykształcenia w rozumieniu art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego. Ukończył bowiem studia magisterskie w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, tj. na kierunku budownictwo. Okręgowa Komisja uznała jednakże, iż B. S. nie spełnił wymogu zawartego w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, tj. nie wykazał się 2-letnimi praktykami na budowie. Analiza praktyk -opisanych w książce praktyk- wykazała bowiem, iż wnioskodawca legitymuje się praktyką zawodową jedynie w ilości 13 miesięcy. Okręgowa Komisja nie zaliczyła B. S. praktyki w okresie od 23 lipca 2007 r. do 7 marca 2008 r. (tj. 7,5 miesiąca) oraz od 23 października 2008 r. do 3 kwietnia 2009 r. (tj. ponad 5 miesięcy). Przy czym Okręgowa Komisja wyjaśniła, iż praktykami wnioskodawcy w tym zakwestionowanym okresie kierował J. W. - technik budowlany, legitymujący się uprawnieniami nr [...]. Uprawnienia te upoważniały J. W. do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie wszelkich budynków i innych budowli, ale z ograniczeniem do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Okręgowa Komisja zaznaczyła zaś, iż z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa wynika, iż praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Powyższe stało się podstawą do wydania decyzji o odmowie nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzenia egzaminu. W odwołaniu od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] marca 2010 r. B. S. wniósł o zaliczenie praktyki zawodowej w okresach: od 23 lipca 2007 r. do 7 marca 2008 r. oraz od 23 października 2008 r. do 3 kwietnia 2009 r., którą w tym czasie odbywał w firmie [...]. Wskazał, iż firma Projektant, której właścicielem jest J. S. w trakcie trwania jego praktyki współpracowała z firmą [...], której właścicielem jest J. W. Zaznaczył, iż J. S. posiadający uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej na każdej z budów pełnił funkcję inżyniera budowy i kontrolował na bieżąco postęp i jakość robót, tym samym był faktycznym kierownikiem jego praktyki zawodowej. Na potwierdzenie podniesionych w odwołaniu okoliczności, B. S. załączył m.in. oświadczenie J. S. z [...] kwietnia 2010 r. Na etapie postępowania odwoławczego do akt sprawy wpłynęło pismo zastępcy Dyrektora Biura Administracyjno - Gospodarczego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 13 kwietnia 2010 r., zawierające prośbę o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Przy piśmie tym przesłano zaświadczenie o odbyciu praktyki zawodowej przy budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych przez funkcjonariusza B. S. W piśmie tym wskazano również, iż Agencja wystąpiła do Ministra Infrastruktury z inicjatywą legislacyjną polegającą na zmianie § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2010 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Komisja) utrzymała decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Krajowa Komisja, podobnie jak Okręgowa Komisja, nie zaliczyła B. S. praktyki zawodowej odbywanej pod kierownictwem J. W. Na wstępie jednak Krajowa Komisja przeprowadziła analizę, czy J. W. mógł kierować praktyką zawodową strony w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. z uwagi na to, iż uzyskał on swoje uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46), a dopiero obecnie obowiązująca ustawa - Prawo budowlane wprowadziła podział na uprawnienia budowlane bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie, tj. dopiero w tej ustawie znalazły się przepisy, które posługują się wprost terminem "uprawnienia budowlane bez ograniczeń". W tym kontekście organ zauważył, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym również obowiązywały przepisy przewidujące uprawnienia budowlane, których zakres był ograniczony (chociaż ww. pojęciem się nie posługiwały). Wskazał, iż przepisy rozporządzenia z 1975 r. wprowadzały zarówno ograniczenia o charakterze podmiotowym np. budownictwo osób fizycznych, jak również przedmiotowym, nie nazywając ich uprawnieniami budowlanymi w ograniczonym zakresie, tak jak to obecnie czyni art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. I dalej organ podniósł, iż skoro w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. posłużono się pojęciem uprawnień budowlanych bez ograniczeń, a pojęcie to nie występuje na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), to możliwe są dwa wnioski. Z jednej strony można przyjąć, że osoby, które uzyskały uprawnienia na podstawie poprzedniej ustawy i rozporządzenia, nie są uprawnione do kierowania praktyką zawodową osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, a z drugiej zaś, że osoby te są uprawnione, o ile zakres rzeczowy ich uprawnień nie doznaje żadnych ograniczeń. Krajowa Komisja podkreśliła, że istotą uprawnień budowlanych jest prawo wykonywania na ich podstawie określonych samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w określonym zakresie. Cechą relewantną, przesądzającą o konieczności równego traktowania obywateli w procesie stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r., jest zakres posiadanych przez nich uprawnień budowlanych. O istnieniu tej cechy przesądza zatem aspekt materialny, a tym samym decydująca jest tu treść uprawnień budowlanych, a nie ich nazwa. W konsekwencji Krajowa Komisja stwierdziła, że zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających uprawnienia budowlane w procesie stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie może być podyktowane odmiennością nazwy uprawnień uzyskanych w latach 1975-1995. Jeżeli więc osoba posiadająca takie uprawnienia może wykonywać je w zakresie danej specjalności bez żadnych ograniczeń, tak jak obecnie osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to nie ma prawnych przeciwwskazań, by osoba ta nadzorowała praktyki zawodowe. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w podobnej lub identycznej sytuacji prawnej. Organ stanął tym samym na stanowisku, że jeżeli osoba posiadająca uprawnienia budowlane w danej specjalności, uzyskane pod rządami poprzedniej ustawy - Prawo budowlane, może je wykonywać w takim samym zakresie, jak osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to jest również upoważniona do nadzorowania praktyki zawodowej. Jeśli zaś osoba ta na mocy decyzji wydanych w latach 1975-1995 może wykonywać te uprawnienia, ale nie w pełnym zakresie danej specjalności, to tym samym nie może kierować praktyką zawodową w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. Stosownie do powyższego, Krajowa Komisja uznała w sprawie, iż uprawnienia budowlane J. W. kierującego praktyką wnioskodawcy ograniczone są jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Uprawnienia te obejmują zatem całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W tej zaś sytuacji J. W. nie mógł kierować praktyką zawodową odwołującego się w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. Krajowa Komisja zaznaczył także, iż nie mogła uwzględnić okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu, odnośnie nadzorowania praktyki zawodowej przez inną osobę niż ta wskazana w książce praktyki zawodowej. Krajowa Komisja podniosła przy tym, że jeżeli praktyką strony kierowało kilka osób, to okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w książce praktyki, z wyszczególnieniem prac, które nadzorowały. Książka praktyki zawodowej ma dokumentować rzeczywisty przebieg praktyki i ma odpowiadać prawdzie. Stąd nie można przyjąć, że osoba odbywająca praktykę według własnego uznania będzie dokonywać w tej książce wpisów, które nie odzwierciedlają rzeczywistego przebiegu praktyki. Krajowa Komisja wskazała ponadto, iż w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. nie ma trybu uzupełnienia książki w w/w zakresie. Podniosła także, iż w jej ocenie, w takim przypadku nie będzie miał zastosowania przepis § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, bowiem przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ na etapie wstępnego badania wniosku stwierdzi braki formalne w dokumentach załączonych do wniosku. Taka zaś sytuacja, w niniejszej sprawie, nie wystąpiła. Krajowa Komisja uznała, iż strona złożyła kompletną książkę praktyk, a poświadczenie w tej książce praktyki zawodowej przez osobę niespełniającą wymagań przewidzianych w przepisach ww. rozporządzenia nie można uznać za brak formalny, gdyż jest to wada materialna, która nie może być usunięta w powyższym trybie. Krajowa Komisja zaznaczyła również, iż książka praktyk jest dokumentem, na podstawie którego oceniane są umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe tej osoby, a obowiązek bieżącego prowadzenia książki praktyki przejawia się w nakazie sporządzania, w ściśle określonych terminach, opinii o praktyce oraz w nakazie cotygodniowego określania charakteru czynności podejmowanych przez osobę odbywającą praktykę. Wskazała przy tym, iż oświadczenie dołączone do odwołania nie może zastąpić regularnych potwierdzeń i opinii dokonywanych co miesiąc w książce praktyki zawodowej, czego wymaga § 4 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Dopuszczenie takiego dowodu naruszałoby ww. przepis, byłoby z nim sprzeczne, gdyż opinie i poświadczenia dotyczące praktyki winny być dokonane, co miesiąc w książce praktyki zawodowej, a nie w inny sposób. Krajowa Komisja nie uwzględniła także B. S. praktyki odbytej w jednostce organizacyjnej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z uwagi na to, iż praktyka ta nie została udokumentowana w książce praktyki zawodowej, a jedynie w drodze zaświadczenia. Przywołała w tym zakresie przepis § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. zgodnie, z którym "W przypadku odbycia praktyki zawodowej przy projektowaniu lub budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych, w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, do wniosku, zamiast książki praktyki zawodowej, należy dołączyć zaświadczenie właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, z wyszczególnieniem okresu praktyki zawodowej wraz z ogólną oceną z teoretycznej i praktycznej wiedzy z zakresu danej specjalności" oraz stwierdziła, że w świetle art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW i AW, Agencja nie jest jednostką podległą Ministrowi Obrony Narodowej lub ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, stąd też praktyka odbyta w jednostkach podległych Szefowi ABW powinna być udokumentowana w książce praktyki zawodowej, a nie w drodze zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lipca 2010 r. skarżący – B. S. wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 14 ust 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnił wymagania w zakresie obycia dwuletniej praktyki na budowie, - § 7 ust 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), poprzez przyjęcie, że praktyka zawodowa skarżącego nie odpowiada wymogom § 3 ww. Rozporządzenia, - § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż odbywanie przez skarżącego praktyki zawodowej na terenach zamkniętych należących do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie może zostać udokumentowana zaświadczeniem, a powinno zostać ujawnione w książce praktyk, - § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie, poprzez odmówienie skarżącemu prawa do uzupełnienia dokumentów dołączonych przez skarżącego do wniosku o przyznanie uprawnień budowlanych, - § 4 ust 3 i 4 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż książka praktyk powinna być uzupełniana na bieżąco i nie ma w związku z tym żadnej możliwości uzupełnienia jej treści, - art. 7 k.p.a., poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności związanych z odbywaniem przez skarżącego praktyki zawodowej oraz pominięcie istotnych w sprawie dokumentów, w tym oświadczenia J. S. o odbyciu przez skarżącego praktyki zawodowej pod jego faktycznym kierownictwem oraz dokumentacji wystawionej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, potwierdzającej odbycie przez skarżącego praktyk zawodowych na terenach zamkniętych, należących do Agencjo Bezpieczeństwa Wewnętrznego, - art. 75 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, jak również uchybienie terminom przewidzianym w art. 35 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi B. S. przedstawił okoliczności przemawiające, w jego ocenie, za uwzględnieniem skargi. Wskazał mianowicie, iż odbył wymagany ustawą dwuletni okres praktyk zawodowych, a praktykami jego kierował faktycznie J. S., posiadający uprawnienia budowane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stwierdził, iż jego nauka odbywała się pod kierownictwem osoby uprawnionej i polegała na czynnym wykonywaniu czynności zleconych przez kierownika budowy i inżyniera budowy, pod bezpośrednim nadzorem kierownika budowy J. W. i inżyniera budowy J. S. Skarżący stwierdził ponadto, iż nie ujawnił w książce praktyk, iż jego praktyki odbywały się również pod faktycznym kierownictwem J. S., był bowiem przekonany, iż J. W. legitymuje się stosownymi uprawnieniami bez ograniczeń, tym bardziej iż był on kierownikiem praktyk także innych osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń, których praktyki zawodowe nie zostały przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną zakwestionowane. Skarżący zaznaczył także, iż obie Komisje Kwalifikacyjne zakwestionowały uprawnienia kierownika praktyk J. W. uznając, iż jego uprawnienia są ograniczone do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych, ale w żaden sposób nie zdefiniowały tego pojęcia. B. S. podniósł, iż kierownik budowy zawsze pracuje ze znanym rozwiązaniem konstrukcyjnym, ponieważ to projektant jest odpowiedzialny za opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, ze zm.), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, jak również jest odpowiedzialny za wszystkie obliczenia projektowe, a dodatkowo ustawodawca wprowadził tzw. nadzór autorski oraz inspektora nadzoru na budowę bez względu na to, czy kierownik ma uprawnienia bez ograniczeń, czy też ograniczone. W jego ocenie, należałoby zatem przyjąć, iż brak jest jakichkolwiek ograniczeń do nadzorowania i kierowania budową. Skarżący wskazał także, iż udowodnił fakt odbywania praktyki składając stosowne oświadczenie faktycznego kierownika praktyk J. S. Stwierdził, iż uzupełnienie wymaga jedynie w tym zakresie książka praktyk. Podniósł przy tym, iż rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie zawiera żadnych przepisów, które zabraniałby lub w jakiejkolwiek formie ograniczałby możliwość uzupełnienia zapisów książki praktyk. Dodał, iż w jego ocenie, niekompletne uzupełnienie książki praktyk stanowi brak w dokumentach, który podlega uzupełnieniu na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący podniósł także, iż odbył praktykę zawodową na terenach usytuowanych na terenach zamkniętych należących do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zatem zgodnie z § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, mógł praktykę tą udokumentować stosownym zaświadczeniem. W jego ocenie, wadliwa jest interpretacja ww. przepisu przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną polegająca na uznaniu, iż zaświadczeniem można jedynie udokumentować praktykę zawodową odbywaną na terenach zamkniętych usytuowanych w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej lub na terenach podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Na poparcie tej ostatniej tezy, przy piśmie procesowym z 11 października 2010 r. skarżący przedstawił pismo Departamentu Rynku Budownictwa i Techniki Ministerstwa Transportu, z którego wynika, iż nie zostały uwzględnione propozycje zmiany przepisu § 4 ust. 5 rozporządzenia zgłoszone przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, bowiem nowelizowany przepis § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość odbycia praktyk zawodowych przy projektowaniu lub budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych także w jednostce organizacyjnej podległej Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 18 lutego 2010 r., w którym wystąpił on o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Do wniosku skarżący załączył odpis dyplomu Wojskowej Akademii Technicznej potwierdzający odbycie przez niego studiów na kierunku budownictwo i uzyskanie w dniu 20 czerwca 2007 r. tytułu magistra inżyniera. Skarżący załączył również książkę praktyki zawodowej. Złożona przez ubiegającego się książka praktyki, zarejestrowana została 19 października 2005 r. (tj. po odbyciu przez skarżącego III roku studiów), a dokonane w niej wpisy -obejmujące okres od 10 października 2005 r.- wskazują, iż skarżący praktykę odbywał pod kierunkiem dwóch osób, J. S. oraz J. W., przy czym pod kierunkiem pierwszej z wymienionych osób, skarżący odbył 13 miesięcy praktyki zawodowej. Na etapie postępowania odwoławczego ubiegający się złożył do akt sprawy oświadczenie J. S. z [...] kwietnia 2010 r. wskazujące na to, iż w czasie trwania jego praktyki zawodowej pod kierunkiem J. W., praktyką tą faktycznie kierował ww., tj. J. S. Tym samym skarżący domagał się zaliczenia całego okresu praktyki wynikającej z książki praktyki (a przekraczającej łącznie 2 lata). Nadto, do akt sprawy wpłynęło -po wydaniu decyzji w I instancji- zaświadczenie z 13 kwietnia 2010 r. zastępcy Dyrektora Biura Administracyjno - Gospodarczego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o odbyciu praktyki zawodowej przez funkcjonariusza B. S. przy budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych. W ocenie Sądu, wskazany wniosek został prawidłowo przez organy orzekające w sprawie załatwiony, tj. w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowe przepisy prawa oraz prawidłową ich wykładnię. Z uwagi na zakres wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym do nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymagane jest ukończenie studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności i odbycie dwuletniej praktyki na budowie. Zgodnie z Załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej bez ograniczeń musi wykazać się ukończonymi studiami magisterskimi na kierunku budownictwo. Taki też kierunek studiów skarżący ukończył uzyskując -jak wykazał w postępowaniu- tytuł magistra inżyniera i tym samym spełniając jedną z przesłanek, o których mowa w art. 14 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy. W tym też zakresie organy samorządu zawodowego orzekające w sprawie nie miały żadnych zastrzeżeń. Natomiast takie zastrzeżenia budziła praktyka zawodowa skarżącego. W ocenie organów samorządu zawodowego praktyka zawodowa wynikająca z książki praktyki mogła być zaliczona tylko w części, tj. w tej w jakiej odbyła się pod kierunkiem J. S. (w ilości 13 miesięcy). W konsekwencji organy orzekające w obu instancjach przyjęły, iż skarżący nie spełnił wymogu określonego w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane (i stanowiska swojego nie zmieniły po dołączeniu przez zainteresowanego i jego pracodawcę na etapie postępowania odwoławczego dodatkowych dokumentów). W ocenie Sądu, dokonana w sprawie ocena ww. okoliczności związanej z odbytą przez skarżącego praktyką zawodową jest prawidłowa i uzasadniała wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak spełnienia przez wnioskodawcę jednego z dwóch wymogów wynikających z art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (które muszą być spełnione łącznie) powodował bowiem, iż jego wniosek o uprawnienia budowlane nie mógł zostać pozytywnie załatwiony i nie mógł stanowić podstawy do dopuszczenia ubiegającego się do egzaminu na uprawnienia budowlane w żądanym zakresie i specjalności. Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż w sprawie zarysowało się kilka jej aspektów związanych z ww. przesłanką, stanowiącą podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego. I. Przede wszystkim spór w sprawie powstał co do tego, czy J. W., który uzyskał uprawnienia budowlane na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, mógł kierować praktyką zawodową skarżącego. W tym kontekście należy wskazać, iż stosownie do art. 14 ust. 4 ww. ustawy, warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Przepis § 3 ust. 1 powołanego już powyżej rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., stanowi uszczegółowienie ww. unormowania, albowiem zgodnie z jego treścią praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, odbywana jest pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Orzekając w takim stanie prawnym organ samorządu zawodowego obowiązany był więc sprawdzić nie tylko, czy skarżący odbył odpowiednią ilość praktyki zawodowej, ale także, czy praktykę tę odbył pod kierunkiem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Z uwagi na zakres wniosku, skarżący musiał legitymować się praktyką odbytą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Takimi uprawnieniami legitymuje się J. S. kierujący częścią praktyki zawodowej skarżącego i w tym też zakresie organy samorządowe nie miały żadnych wątpliwości. Natomiast, w kontekście powyżej wskazanych przepisów organy samorządu zawodowego zakwestionowały praktykę zawodową odbytą pod kierunkiem J. W. uznając, iż osoba ta legitymuje się co prawda uprawnieniami budowlanymi, ale jedynie w ograniczonym (czyli niewystarczającym w tym przypadku) zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja szeroko przedstawiła swoje stanowiskowo w powyższej kwestii, w tym i powody nieuwzględnienia praktyki odbytej pod kierunkiem J. W. Sąd z tym stanowiskiem -na gruncie przytoczonych powyżej przepisów prawa- w pełni się zgadza i uznaje je za prawidłowe. Jak ustalono, J. W. uzyskał uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). Z przedłożonych decyzji wynika, że ww. jest uprawniony do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Faktem jest, że rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie posługuje się pojęciem uprawnień budowlanych bez ograniczeń, a pojęcie to nie występowało w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzeniu wykonawczym z 20 lutego 1975 r. w sprawie funkcji technicznych. Podzielić tu jednak należy stanowisko organu, że osoby które uzyskały uprawnienia budowlane na podstawie wyżej wymienionej ustawy i rozporządzenia są uprawnione do kierowania praktyką zawodową, o ile zakres rzeczowy ich uprawnień nie doznaje żadnych ograniczeń. Zgodzić się też należy z wywodem przeprowadzonym przez organ, że istotą uprawnień budowlanych jest prawo wykonywania na ich podstawie określonych samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w określonym zakresie i że cechą przesądzającą o konieczności równego traktowania obywateli w procesie stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, będzie zakres posiadanych przez nich uprawnień budowlanych. O istnieniu tej cechy przesądza zatem aspekt materialny, a więc decydująca jest tu treść uprawnień budowlanych, a nie ich nazwa. Stosownie do tego, zróżnicowanie sytuacji prawnej osób posiadających uprawnienia budowlane w procesie stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie może być podyktowane odmiennością nazwy uprawnień uzyskanych w latach 1975-1995. Zatem, jeżeli osoba posiadająca uprawnienia budowlane w danej specjalności, uzyskane pod rządami poprzedniej ustawy - Prawo budowlane, może je wykonywać w takim samym zakresie, jak osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to jest również upoważniona do nadzorowania praktyki zawodowej. Jeśli zaś osoba ta na mocy decyzji wydanych w latach 1975-1995 może wykonywać te uprawnienia, ale nie w pełnym zakresie danej specjalności, to tym samym nie może kierować praktyką zawodową w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro uprawnienia budowlane J. W. ograniczone są jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych, to nie obejmują całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a to powoduje, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami organ nie mógł zaliczyć skarżącemu praktyki odbytej pod tym kierownictwem (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/09). Powyżej przedstawionej oceny sprawy nie zmienia treść skargi, z której wynika, iż innym osobom ubiegającym się o uprawnienia budowlane nie zakwestionowano -przy ocenie wniosku- praktyki odbytej pod kierunkiem J. W. Sąd kontrolując sprawę, może odnieść się bowiem tylko do tej sprawy i okoliczności w niej występujących w kontekście przepisów, które miały w tym przypadku zastosowanie. Nie może brać pod uwagę działania organów samorządu zawodowego w innych sprawach i oceniać ich prawidłowości, czy też odnosić zastrzeżeń skarżącego dotyczących tych spraw do niniejszej, w której orzeka. II. Kolejna kwestia sporna powstała w sprawie i mogąca mieć wpływ na jej wynik, dotyczyła ewentualnego uzupełniania książki praktyki zawodowej po odbyciu praktyki. W tym zakresie Sąd także podziela stanowisko Krajowej Komisji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparte na wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż skarżący na etapie postępowania odwoławczego dołączył oświadczenie J. S., z którego wynika, iż osoba ta faktycznie kierowała praktyką skarżącego odbywaną pod kierunkiem J. W., którego wpisy (jako jedyne dla konkretnego okresu) widnieją w książce praktyki. W ocenie skarżącego nic nie stało na przeszkodzie, aby książka praktyki zawodowej w zakresie wynikającym z ww. oświadczenia została uzupełniona. Skarżący w skardze wskazał na § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., który ma taką sytuację m.in. regulować i w efekcie umożliwiać dokonanie wskazanego przez skarżącego uzupełnienia. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności Krajowa Komisja prawidłowo w sprawie oceniła. W konsekwencji zasadnie -po pierwsze- przyjęła, iż nie może uwzględnić oświadczenia załączonego do odwołania przy ustalaniu wymogu związanego z odbyciem praktyki oraz -po drugie- słusznie wskazała, że w obowiązującym stanie prawnym odbytą praktykę zawodową dokumentuje książka praktyki zawodowej, której uzupełnianie nie jest możliwe (przepisy wymagają jej prowadzenia na bieżąco i trybu uzupełniania nie przewidują). W tym miejscu należy wskazać, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. stanowi, że osoba odbywająca praktykę zawodową dokumentuje przebieg praktyki w książce praktyki zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 5. W książce praktyki zawodowej (złożonej uprzednio do zarejestrowania i opieczętowania w izbie, o czym stanowi ust. 2), wpisuje się określenie czynności wykonywanych w każdym tygodniu odbywanej praktyki, potwierdzonych i zaopiniowanych co najmniej raz w miesiącu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana jest praktyka (ust. 3 pkt 2). Przy zmianie rodzaju pracy lub jednostki, w której osoba odbywała praktykę, oraz po zakończeniu praktyki zawodowej, osoba, pod kierownictwem której odbywała się praktyka, wpisuje w książce praktyki zawodowej ogólną ocenę z teoretycznej i praktycznej wiedzy z zakresu specjalności, w jakiej dana osoba ubiega się o uprawnienia budowlane (ust. 4). Z powyższego bezspornie wynika, iż książka praktyki zawodowej jest podstawowym (z zastrzeżeniem ust. 5 cytowanego § 4 i § 5) dowodem, w oparciu o który organ samorządu zawodowego ustala, czy ubiegający się odbył odpowiednią praktykę zawodową. Książka praktyki zawodowej ma dokumentować rzeczywisty przebieg praktyki i ma odpowiadać prawdzie, i dlatego też w powyżej wskazanych przepisach przewidziano, iż wpisy mają odbywać się na bieżąco (w każdym tygodniu odbywania praktyki, co najmniej raz w miesiącu, po zakończeniu praktyki) i nie przewidziano możliwości późniejszego ich uzupełniania. Stąd też Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji, że jeżeli praktyką strony kierowało kilka osób, to okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w książce praktyki, z wyszczególnieniem prac, które nadzorowały. Nadto, Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji, że osoba odbywająca praktykę nie może według własnego uznania dokonywać w tej książce wpisów, które nie odzwierciedlają rzeczywistego przebiegu praktyki. Co więcej, należy zgodzić się z argumentacją organu, iż książka praktyki nie może podlegać uzupełnieniu, a z pewnością podstawy prawnej do uzupełnienia książki praktyki (np. w zakresie osób kierujących praktyką) nie stanowi przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu, w przypadku stwierdzenia braków w dokumentach dołączonych do wniosków izba wzywa, w drodze postanowienia, osobę ubiegającą się o nadanie uprawnień budowlanych do uzupełnienia braków w terminie 30 dni. Jednocześnie należy wskazać, iż stosownie do § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych należy dołączyć: 1) odpis dyplomu ukończenia studiów magisterskich albo dyplomu ukończenia wyższych studiów zawodowych, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy; 2) książkę praktyki zawodowej lub zaświadczenie potwierdzające odbycie praktyki za granicą, o której mowa w § 5 ust. 2; 3) dowód uiszczenia opłaty, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, iż § 7 ust. 4 wskazany powyżej odnosi się do braków formalnych wniosku, tj. w dokumentach do niego dołączonych, a nie braków w książce praktyki zawodowej. Tym samym powyższy przepis, na co prawidłowo zwróciła uwagę Krajowa Komisja, ma zastosowanie wówczas, gdy organ na etapie wstępnego badania wniosku stwierdzi braki formalne w dokumentach do wniosku załączonych. W oparciu o § 7 ust. 4 organ samorządu zawodowego może więc wezwać w formie postanowienia ubiegającego się o uprawnienia budowlane do złożenia książki praktyki zawodowej, ale nie do uzupełnienia wpisów w niej dokonanych. Dopuszczenie możliwości uzupełniania wpisów w książce praktyki, już po ukończeniu praktyki, byłoby sprzeczne z treścią dyspozycji powyżej przywołanego § 4 omawianego rozporządzenia. Stanowisko Krajowej Komisji równie szeroko i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji zaprezentowane, Sąd w pełni podziela, nie znajdując tym samym żadnych podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi dotyczących naruszenia § 7 ust. 4 i § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. III. Ostatnia kwestia podnoszona przez skarżącego w sprawie, dotyczyła praktyki zawodowej odbytej przez ubiegającego się w jednostce organizacyjnej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych. Okoliczność ta została potwierdzona zaświadczeniem podpisanym przez zastępcę Dyrektora Biura Administracyjno - Gospodarczego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W ocenie skarżącego, praktyka ta winna być uwzględniona przy ocenie wymogu określonego w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane, albowiem złożone zaświadczenie potwierdzające odbycie ww. praktyki jest wystarczające w świetle § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. Przed odniesieniem się do powyższego należy przypomnieć, iż w myśl § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., w przypadku odbycia praktyki zawodowej przy projektowaniu lub budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych, w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, do wniosku, zamiast książki praktyki zawodowej, należy dołączyć zaświadczenie właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, z wyszczególnieniem okresu praktyki zawodowej wraz z ogólną oceną z teoretycznej i praktycznej wiedzy z zakresu danej specjalności. Przytoczony przepis w takim brzmieniu obowiązuje i prawidłowo w takim brzmieniu został uwzględniony w niniejszej sprawie. Proponowana zmiana tego przepisu, przedstawiona przez Szefa ABW w piśmie z 20 kwietnia 2010 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury (złożonym w kopii przez skarżącego do akt sądowych), uwzględniona przez Krajową Komisję z przyczyn oczywistych być nie mogła (v. art. 6 k.p.a.). Z treści tego przepisu wynika zaś bezspornie, iż w sytuacji odbycia praktyki zawodowej przy obiekcie usytuowanym na terenie zamkniętym, praktykę tę należy udokumentować zaświadczeniem właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Przy czym dotyczy to tylko praktyki odbytej w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Powołując się na ten przepis, skarżący wskazał na praktykę odbytą w jednostce organizacyjnej podległej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tym samym, w ocenie Sądu, prawidłowo Krajowa Komisja tej praktyki w sprawie nie uwzględniła przyjmując, iż winna ona być udokumentowana książką praktyki zawodowej, a w książce praktyki nie została odnotowana. Krajowa Komisja prawidłowo bowiem wskazała, że w świetle art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154), Agencja nie jest jednostką podległą Ministrowi Obrony, ani ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a zatem praktyka odbyta w jednostkach podległych Szefowi ABW winna być wykazana w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., bo ust. 5 tego paragrafu nie ma w tym przypadku zastosowania (i zaświadczenie dokumentujące praktykę jest w efekcie nie wystarczające). Nadto, należy wskazać, iż § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia wymaga zaświadczenia właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, a takie w sprawie nie zostało złożone. Z tych też powodów również i w tym zakresie Sąd nie stwierdził żadnych uchybień i nieprawidłowości w działaniu Krajowej Komisji orzekającej w sprawie w II instancji. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego § 4 ust. 5 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. IV. Podsumowując, Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z przepisami prawa, wydaną po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, bo uwzględniającym wszelkie okoliczności i dowody występujące w sprawie. Sąd nie dopatrzył się aby jakiekolwiek wątki czy dowody pozostały niewyjaśnione oraz, aby Krajowa Komisja swoim działaniem uchybiła art. 7 i art. 75 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Krajowej Komisji utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej o odmowie nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzenia egzaminu jest w świetle okoliczności sprawy uzasadnione i nie narusza § 14 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. Praktyka zawodowa jaką legitymował się w tym postępowaniu skarżący nie odpowiadała wymogom przewidzianym w przepisach. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.