VII SA/Wa 1848/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. L. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złoty pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złoty i pięćdziesiąt groszy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB w M.) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), nakazał inwestorowi – S. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach rzutu 5,00 m x 6,00 m, samowolnie zrealizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gmina S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 października 2008 r. na wniosek S. P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości K., gmina S. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 października 2008 r. ustalono, że na działce tej znajduje się budynek letniskowy o wymiarach rzutu 5,00 m. x 6,00 m. konstrukcji drewnianej, nakryty dachem dwuspadowym o spadkach skierowanych wschód-zachód. Inwestor S. P. do protokołu z czynności kontrolnych złożył oświadczenie, zgodnie z którym budynek letniskowy wybudował w latach 2000 r.-2002 r. bez pozwolenia na budowę, a obecnie chce go zalegalizować. Organ podał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, inwestor winien był uzyskać decyzję udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku letniskowego, natomiast takiej decyzji nie uzyskał. PINB w M. stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym z pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] wynika, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia [...] listopada 2003 r., tj. uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] czerwca 1991 r.) oraz ze zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1994 r.), działka nr [...] położona w miejscowości K., gmina S. - na której zlokalizowano na przełomie 2000-2002 r. istniejący budynek letniskowy konstrukcji drewnianej o wymiarach rzutu 5,00 m. x 6,00 m. - znajdowała się na terenach rolnych, gdzie osoba (właściciel nieruchomości) posiadająca status "rolnika" w rozumieniu odrębnych przepisów posiadała prawo do zabudowy takich działek zabudową tzw. całoroczną, tj. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym uzupełnionym ewentualnie o budynki pomocnicze, takie jak: garaż, budynek gospodarczy itp. Zdaniem organu, znajdujący się na ww. działce budynek letniskowy narusza ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego obiektu, tj. w latach 2000-2002 r. Ponadto organ zauważył, że z pisma Wójta Gminy z dnia 1 lutego 2010 r. znak [...] wynika, iż zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 2003 r.), działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w miejscowości K., gmina S., na której wybudowano przedmiotowy budynek letniskowy konstrukcji drewnianej, położona jest na terenach rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R oraz częściowo w południowej, końcowej części działki w terenach rolnych, podlegających szczególnej ochronie, z nadaną nadrzeczną funkcją obszaru ekologicznego, obejmującego dolinę rzeki S. (RE1) i doliny jej dopływów (RE2). Organ podał, że budynek został zlokalizowany w terenach rolnych o symbolu R, w związku z czym narusza ustalenia obowiązującej zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. PINB w M. wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa tego obiektu: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu - z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ podał, że legalizacja obiektu jest możliwa, jeżeli ww. przesłanki są spełnione łącznie. Stwierdził, iż z uwagi na to, że lokalizacja przedmiotowego budynku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie jego wybudowania, jak i obecnego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, legalizacja nie jest możliwa, a organ zobligowany jest zastosować art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie S. P. W odwołaniu wskazał, że domek letniskowy traktowany był jako zabudowa lekka, czyli altana, a pozwolenie na jego budowę nie było wymagane. Skarżący dodał, że przedmiotowy budynek podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, co utwierdzało go w przekonaniu, że jest zgodny z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, dopuszczających możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Podał, że w niniejszej sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego - budynku letniskowego, a na przedmiotowe roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., odnoszącego się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. [...] WINB podał, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w M. dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, z której wynikało, że zrealizowany obiekt nie spełnia warunków zastosowania procedury legalizacyjnej. Organ II instancji stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z pisma Wójta Gminy S. z dnia 01.02.2010 r. wynika, iż zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...].08.2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., działka oznaczona nr ewid. [...], położona w miejscowości K., gmina S. - na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek letniskowy - ulokowana jest na terenach rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R oraz częściowo w południowej, końcowej części działki w terenach rolnych podlegających szczególnej ochronie, z nadaną nadrzeczną funkcją obszaru ekologicznego, obejmującego dolinę rzeki S. (RE1) i doliny jej dopływów (RE2). Organ podał, że przedmiotowy budynek został zlokalizowany na terenach rolnych i swoim położeniem narusza ustalenia obowiązującej zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego S. Jednocześnie wskazał, iż organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w oparciu o art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane obowiązane są brać pod uwagę ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P. Skarżący stwierdził, iż od 2000 r. płaci regularnie podatek od przedmiotowej nieruchomości, a o uchwale Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. dowiedział się po 7 latach. Wyjaśnił, że przedmiotowy domek był traktowany jako altana, na którą nie było wymagane pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1353/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. P. ze względu na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, tj. nienadesłanie jednego egzemplarza odpisu skargi. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1168/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że braku jednego odpisu skargi nie można zakwalifikować jako braku istotnego. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiającym się w naruszeniu art. 8, 9 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w M. nakazującą inwestorowi – S. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach rzutu 5,00 m x 6,00 m, samowolnie zrealizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gmina S. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki stanowił art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten przewiduje w ust. 2 przypadki, w których możliwa jest legalizacja obiektu, co może mieć miejsce wówczas, gdy budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b), - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2). W przedmiotowej sprawie [...] WINB nie dokonał w sposób wyczerpujący analizy, czy w sprawie wystąpiła przesłanka umożliwiająca legalizację obiektu budowlanego określona w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, tj. przesłanka dotycząca zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zawarta w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Zauważyć należy, iż oceniając kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ oparł się wyłącznie na treści pisma Wójta Gminy S. z dnia 1 lutego 2010 r., odnoszącego się do obowiązującej uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy brak jest ww. uchwały zawierającej przepisy prawa miejscowego, które organ powinien poddać szczegółowej analizie. Ze względu na tak istotny brak w materiale dowodowym sprawy, już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie wskazać trzeba, iż z treści ww. pisma nie wynika jednoznacznie, że legalizacja przedmiotowego domku letniskowego nie jest możliwa. Jak podał Wójt Gminy S., budynek ten został zlokalizowany na terenach rolnych o symbolu R, na których dopuszcza się przekształcenie istniejącej zabudowy lub jej dopełnienie w granicach działki budowlanej m.in. na funkcje rekreacyjne, a taką funkcję spełnia sporny obiekt budowlany. Zatem, stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż swoim położeniem przedmiotowy budynek narusza ustalenia obowiązującej zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 cytowanej ustawy.