VII SA/Wa 1855/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skarg L. J. i A. J. oraz K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. J. i A. J. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) oraz na rzecz skarżącej K. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. ([...]), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, po wszczęciu na wniosek K. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r. ([...]) stwierdził nieważność ww. decyzji Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na rozbudowę budynku socjalno-biurowego (działki nr [...] i [...]) przy ul. [...] w G. Następnie decyzją z dnia [...] września 2002r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126), nakazał L. i A. J. rozbiórkę odbudowanej części ww. budynku uznając, że rozbiórka istniejącego budynku do piwnic a następnie jego odbudowa do stropu nad parterem została wykonana samowolnie. Po rozpatrzeniu odwołania L. i A. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002r. ([...]), uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 48 Prawo budowlane z 1994r., ponieważ inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002r. o pozwoleniu na budowę budynku magazynu oraz rozbudowę budynku socjalno-biurowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił powyższą argumentację uznał jednak, że w postępowaniu zwyczajnym organ ograniczył się tylko do wykazania ww. okoliczności i nie ustalił, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z warunkami pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Postępowanie zostało wszczęte w sprawie odstępstw od pozwolenia na rozbudowę. Realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami wypełnia dyspozycję art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przed umorzeniem postępowania wszczętego w takim zakresie organ powinien wykazać, że inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Z tych względów organ uznał, że decyzja z dnia 28 października 2002r. rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]), po rozpoznaniu wniosku L. i A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, powtarzając argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. G., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia tj. odnośnie stwierdzenia, że inwestorzy nie popełnili samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała, że przesądzenie o braku samowoli odnośnie przedmiotowego budynku w sposób niedopuszczalny zawęża zakres przyszłego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ winien zastosować przepisy obowiązujące przed nowelizacją Prawa budowlanego wprowadzoną 27 marca 2003r., zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy. Skargę złożyli również L. i A. J., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 i 105 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenie prawa, podczas gdy rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy przekroczenie prawa jest jasne i niedwuznaczne i nie jest konsekwencją wykładni norm prawa. Zarzucili także błędną ocenę ustaleń dokonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także naruszenie art. 59 i 59a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budynek nie odpowiada przepisom prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] września 2002r., nakazującą rozbiórkę odbudowanej części ww. budynku socjalno-biurowego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie to ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy wydane w nim rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się również, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa dotyczy jednoznacznej sprzeczności między treścią decyzji, a przepisem prawa w oparciu o który została wydana. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy nadzorcze winny mieć więc w każdym przypadku na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyjątkowo, a organy nadzorcze zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja zapadła na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu było zatem zbadanie - z zachowaniem wyżej przedstawionych zasad - czy w postępowaniu zwyczajnym nie naruszono w sposób rażący normy prawnej pozwalającej na umorzenie postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że wprawdzie ze względu na lakoniczność weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa, jednak nie można przyjąć, że organ w sposób rażący naruszył art. 105 § 1 kpa. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że pp. J. w dniu [...] czerwca 2002r. uzyskali ostateczną decyzję Prezydenta m. [...] - między innymi - na rozbudowę spornego budynku socjalno -biurowego. Decyzję tą poprzedzała ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga, że projekt zatwierdzony wyżej powołaną decyzją przewidywał zmiany konstrukcyjne w istniejącej pierwotnie części budynku tak w zakresie wysokości pierwszej kondygnacji, wykonania nowego stropu nad tą kondygnacją, jak i wykonania nowej więźby dachowej. Nie można było zatem przyjąć, że przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane polegające na odbudowie budynku biurowo - socjalnego do poziomu stropu nad parterem wraz z jego wykonaniem - jak wynika z ustaleń kontrolnych organu powiatowego przeprowadzonych w dniu 3 września 2002r. - wykonano sprzecznie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dodać przy tym należy, że organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym bada, czy decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. Tym niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy oraz ze względu na specyfikę tego postępowania organ winien wziąć również pod uwagę fakt, że decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Powiatowy Inspektor Miasta [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku socjalno - biurowego. Jednym z podstawowych warunków umożliwiającym udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest przeprowadzenie obowiązkowej kontroli budowy w zakresie wskazanym art. 59a Prawa budowlanego, a zatem w celu sprawdzenia czy inwestycję wykonano zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Powyższe potwierdza stanowisko organu wojewódzkiego o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w postępowaniu zwyczajnym. Natomiast zarzuty przedstawione w skardze K. G. nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, że w postępowaniu zwyczajnym nie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że inwestorzy zrealizowali budynek socjalno - biurowy w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002r, co w konsekwencji oznacza, że nie działali w warunkach samowoli budowlanej. Wskazać bowiem trzeba, że przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczy jedynie przypadków, w których inwestor w ogóle nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 1996r, sygn. akt SA/Wr 2759/96, Prok. i Pr. -wkł. 1997/5/54 teza 2) Ponadto, jako niezrozumiały Sąd ocenił zarzut niezastosowania przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) skoro organ nadzoru dokonał weryfikacji decyzji z dnia 25 czerwca 2002r. w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania tj. Prawa budowlanego z 1994r. Sąd wyjaśnia, co było już wskazane powyżej, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny decyzji biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania co oznacza, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w sprawach toczących się w tym trybie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Rozstrzygniecie w pkt II wyroku oparto na brzmieniu art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.