VII SA/Wa 1857/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. S.A. w P. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. w P. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania konstrukcji wsporczej dla tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przedstawił relację z dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, z której wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania konstrukcji wsporczej dla tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Organ pierwszej instancji podniósł, że budowa przedmiotowej konstrukcji wsporczej na tym terenie z uwagi na jej gabaryty wymaga uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzonego uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Podał, że konstrukcja urządzenia reklamowego, będzie wykonywana w określonym miejscu, w sposób trwale związany z gruntem (usytuowane na fundamencie wkopanym w ziemię na głębokość -0,60 m albo umieszczonym na specjalnie do tego celu przygotowanym gruncie), należy zatem zaliczyć ją do kategorii obiektów budowlanych będących budowlą wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót-budowlanych. Posadowienie urządzenia reklamowego wymaga wykonania robót budowlano-montażowych przy użyciu dźwigu, pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane. Przesunięcie lub zniszczenie urządzenia jest możliwe przy użyciu ciężkiego sprzętu mechanicznego. W ocenie organu omawiane urządzenie reklamowe będzie trwale związane z gruntem i jego realizacja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując odwołanie Spółki od powyższej decyzji Wojewoda [...] zauważył, że dokonane przez nią zgłoszenie ma uchybienia formalne. Do zgłoszenia nie został bowiem załączony kompletny projekt budowlany planowanego urządzenia reklamowego, gdyż na planie brak jest oznaczenia granic działki, zaznaczenia odległości posadowienia urządzenia reklamowego od tych granic. Dodał także, iż do ww. zgłoszenia nie załączono kontekstu urbanistycznego tj. wizualizacji projektowanej tablicy reklamowej na terenie wskazanym w zgłoszeniu. Jednocześnie Wojewoda [...] podniósł, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje metoda ani sposób tego związania, lecz wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa. W rezultacie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących niezwiązanych trwale z gruntem. Tymczasem instalacja urządzenia reklamowego objęta zgłoszeniem Spółki będzie wykonywana w sposób związany trwale z gruntem, co przesądza o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez A. S.A. w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, 2) art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano dnia 25 lutego 2007 r., natomiast organ doręczył pełnomocnikowi Spółki sprzeciw dopiero 27 marca 2008 r, a więc po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy, liczonym od dnia dokonania zgłoszenia. Ponadto skarżąca wskazała, że dokonała zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Spółka powołując się na wybrane orzeczenia sądowoadministracyjne wskazała, że dopuszczalne jest instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Skarżąca zarzuciła w konsekwencji, że organ błędne zastosował 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W sprawie bezsporne jest, że zgłoszenie zamiaru wykonania konstrukcji wsporczej dla tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. wpłynęło do kancelarii Urzędu [...] w dniu 25 lutego 2008 r. (vide data prezentaty urzędu na zgłoszeniu -karta 7/1 akt administracyjnych). W rezultacie termin do wniesienia sprzeciwu lub dokonania wezwania do uzupełnienia dokumentów rozpoczął swój bieg w dniu następnym tj. 26 lutego 2008r. i upływał w dniu 26 marca 2008 r. Tymczasem decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wnosząca sprzeciw wobec zamiaru wykonania konstrukcji wsporczej dla tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. zgłaszająca sprzeciw wobec ww. zamiaru została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 27 marca 2008 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach postępowania administracyjnego-m karta 9/1). Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż termin wyznaczony przez ustawodawcę organowi do wyrażenia swojego stanowiska w formie sprzeciwu ma charakter materialny, a zatem nieprzywracalny a jego upływ powoduje, że organ nie ma już podstaw prawnych do działania w oparciu o wskazany przepis. Tym niemniej dotychczas poważne wątpliwości wiązały się z ustaleniem sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ. Kwestia ta była przedmiotem licznych sporów interpretacyjnych, pojawiających się na tle stosowania art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co znalazło swój wyraz w rozbieżnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarówno w odniesieniu do wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności wątpliwości sprowadzały się do kwestii, czy decydującym momentem wyrażenia odpowiedniej woli przez organ była data podjęcia rozstrzygnięcia, data jego doręczenia stronie, czy wreszcie data nadania w polskim urzędzie pocztowym. Wątpliwości te zostały jednakże w znacznej mierze wyjaśnione uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygnatura II GPS 4/08. Uchwała ta wprawdzie została podjęta na tle sporów interpretacyjnych dotyczących sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), a nie sprzeciwu wnoszonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże wnioski w niej zawarte rozciągają się również na niniejszą sprawę. Zgodnie z tezą tej uchwały "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu powoduje, że decyzja została wprawdzie sporządzona, ale jest niedoręczona, wobec czego sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony. Wspomniany termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także doręczenie decyzji. Dodatkowo Sąd powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07, w której podkreślono, że regulacje dotyczące sprzeciwu powinny być interpretowane zgodnie "z zamysłem tych uregulowań zmierzających do maksymalnego skrócenia okresu niepewności, a nie do przedłużania postępowania". Nie ulega także wątpliwości, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, zaś organ administracji jest związany jej treścią dopiero po jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona). Przyjmując interpretację przepisów Prawa budowlanego dokonaną w powołanej wyżej uchwale Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podzielił argumentację A. S.A. dotyczącą uchybienia przez Prezydenta [...] terminu 30-dniowego do zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja ta została bowiem doręczona stronie w dniu 27 marca 2008 r., podczas gdy ostatni dzień terminu upływał w dniu 26 marca 2008 r. W rezultacie sprzeciw organu pierwszej instancji nie mógł być uznany za wniesiony skutecznie, gdyż w dacie doręczenia go stronie organ nie dysponował już ustawowym uprawnieniem do wydania rozstrzygnięcia wyrażającego sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z podanych wyżej powodów zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] - niezależnie od oceny merytorycznej zasadności wniesienie sprzeciwu - należy uznać za wadliwe i naruszające art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skoro bowiem w niniejszej sprawie upłynął już termin do wyrażenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej to należy uznać, że wszelkie działania organów w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych pozbawione są podstaw prawnych. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy ma również charakter kontrolowanego postępowania polegającego na zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych i ewentualnym wydaniu sprzeciwu przez organ, które miało być w zamyśle ustawodawcy uproszczone i przyspieszone. W przeciwieństwie do postępowania, w którym inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zgłoszenia inwestor nie ma żadnego obowiązku oczekiwać wydania przez organ jakiejkolwiek decyzji. Powinien on jedynie odczekać wymagany przepisami prawa 30-dniowy termin, w którym może być wyrażony ewentualny sprzeciw organu. Oznacza to, że następnego dnia pod upływie wspomnianego terminu (31-tego dnia licząc od dnia następnego po dniu, w którym do organu wpłynęło zgłoszenie) inwestor ma prawo przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Trudno w takim przypadku wymagać od inwestora aby nadal oczekiwał sprzeciwu, który może zostać doręczony w bliżej nieokreślonym czasie i powstrzymywał się od realizacji inwestycji skoro nie ma świadomości o ewentualnych wątpliwościach organu. Nie oznacza to, że organ nie może podejmować określonych działań w tym także w oparciu o art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie - w każdym przypadku powstania ewentualnych braków w dokumentacji lub wątpliwości co do możliwości skorzystania z przyspieszonej procedury zgłoszeniowej odpowiednia reakcja organu jest wymagana i zasadna. Taka reakcja powinna jednakże mieścić się w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę tj w okresie 30 dni łącznie z doręczeniem rozstrzygnięcia stronie. To na organie dysponującym odpowiednim aparatem urzędniczym i pracownikami obsługi, środkami łączności itd. ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy i obiegu dokumentów, aby w sytuacji stosunkowo krótkich terminów ustawowych takie uproszczone postępowanie mogło zostać skutecznie zakończone. Reasumując należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 kpa oraz art. 8 kpa w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Naruszenia te bez wątpienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z powodu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Na marginesie powyższych wywodów należy zwrócić uwagę na nieścisłości pojawiające się w rozstrzygnięciu Wojewody [...] polegające np. na błędnym oznaczeniu strony w sentencji decyzji (A. Sp. z o.o., zamiast A. S.A.). Takie uchybienia, jakkolwiek nie mające charakteru rażących -powinny być eliminowane w przyszłości w celu uniknięcia ewentualności uchylenia decyzji administracyjnych wyłącznie z powodu tych właśnie wad. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 132, oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.