VII SA/Wa 1864/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z listy zabytków oddala skargę VII SA/Wa 1864/18 UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...] , po rozpatrzeniu wniosku K.Z.- działając na podstawie art. 13 ust 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017r., poz.2187 ze zm.)- odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...], wpisanego do tego rejestru decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu organ wskazał ,że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], dom przy ul. [...] wraz z gruntem pod budynkiem w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], w granicach określonych na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej integralną część tej decyzji. Budynek ten jest jedynym zachowanym na terenie [...] budynkiem mieszkalnym o konstrukcji szachulcowej, pochodzącym z 1 polowy XVIII w. Zachował on oryginalną bryłę oraz częściowo konstrukcję i elementy wyposażenia. Ponadto, organ stwierdził, że pomimo stwierdzonego złego stanu zachowania obiektu, jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wyjątkową wartość historyczną, artystyczną i naukową. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek zachował cechy architektoniczne i konstrukcyjne, które przesadzają o jego wyjątkowym charakterze i zabytkowej wartości. Budynek ten posiada czytelną bryłę oraz kompozycję elewacji, a jego architektura i unikalna w skali zachowanych zabytków regionu konstrukcja dają œświadectwo historii zabudowy [...] oraz budownictwa mieszkalnego na terenie XVIII-wiecznej [...]. Omawiany budynek stanowi więc œświadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno artystyczne ,historyczne jak i naukowe. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. K.Z. ( właściciel) wystąpił o skreślenie z rejestru zabytków domu przy ul. [...] w [...], stwierdzając, że z powodu katastrofalnego stanu technicznego budynek utracił wartość historyczną, a jego remont jest niemożliwy do wykonania. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej zabytku w dniu [...] stycznia 2018 r., Oddział Terenowy w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa sporządził opinię, w której stwierdzono, że pomimo złego stanu zachowania przedmiotowy budynek nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej. W ocenie Instytutu budynek zachował pierwotną bryłę (mimo częściowej wymiany œścian zewnętrznych) i układ funkcjonalny oraz sposób usytuowania - szczytem do ulicy, a ponadto: w części szkieletowe konstrukcje œścian, więźbę dachową oraz drewniane stropy belkowe, ze szczególnym wskazaniem na strop nad pomieszczeniem parteru w tylnej części budynku z powałą z desek układanych w jodełkę i łacińską inskrypcją oraz datą "[...]", stolarkę okienną, wewnętrzną stolarkę drzwiową (zwłaszcza dekoracyjne drzwi ramowo-płycinowe do pomieszczenia na pierwszym piętrze w części frontowej budynku) oraz futryny drzwiowe pomieszczeń na pierwszym piętrze w części frontowej, a także detal w postaci ozdobnych drewnianych drzwiczek do komina. Podkreślono również szczególną wartość omawianego obiektu dla zabytkowego układu przestrzennego miasta, wskazując, że zamyka on perspektywę ul. [...] w widoku od rynku w kierunku południowo-wschodnim. Ponadto, biorąc pod uwagę wskazane powyżej wartości oraz fakt, iż budynek w znacznym stopniu zachował swój autentyzm i substancję zabytkową, stwierdzono, że należy uznać go za unikatowy w skali miasta. Organ potwierdził zły stan techniczny budynku wskazując m.in. na liczne zarysowania, spękania, rozwarstwienia i zawilgocenie oraz znaczne wychylenie œścian frontowej i tylnej, a także wysoki stopień wyeksploatowania stropów, konstrukcji więźby i pokrycia dachowego. Jednocześnie organ wyjaśnił ,że ocenia stopień zniszczenia obiektu w celu ustalenia, czy uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych a nie sam jego stan techniczny, czy brak uzasadnienia dla dalszego trwania z punktu widzenia technicznego bądźŸ użytkowego. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zachodzą przesłanki dające podstawy do skreślenia budynku z rejestru zabytków. Wysoki stopień degradacji substancji budowlanej omawianego obiektu nie przesądza o utracie wartości zabytkowej, która legła u podstaw objęcia go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Organ wyjaśnił, że pomimo złego stanu zachowania omawianego obiektu, zachował swoją formę z czasów budowy. W dalszym ciągu czytelna jest jego nieprzekształcona bryła, nakryta wysokim dachem dwuspadowym. Przedmiotowy budynek, wzniesiony w pierwszej połowie XVIII w., stanowi unikalny przykład XVIII-wiecznej szachulcowej zabudowy mieszkalnej na terenie miasta. Niezaprzeczalnie posiada więc szczególną wartość historyczną, artystyczną i naukową, stanowiąc materialny dokument historii miasta, pozwalający również na pełniejsze poznanie i zrozumienie historii architektury regionu. W przeprowadzonym postępowaniu nie poddano w wątpliwość ani czasu powstania przedmiotowego obiektu, ani wartości zabytkowej, dla której obiekt został objęty ochroną prawną. Podkreślono, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wypowiedział się na temat posiadania przez dom przy ul. [...] w [...] wartości zabytkowych, utrzymując w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r., wpisującą ten obiekt do rejestru zabytków. Ponadto, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] oraz uchylił ją w zakresie terminu wykonania tych prac, wyznaczając nowy, do dnia [...] lutego 2018 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby stan zachowania obiektu uległ znaczącej zmianie od czasu wydania powyższych rozstrzygnięć. Jednocześnie organ podkreślił, że zły stan zachowania nie stanowi nigdy bezpośredniej przesłanki do skreślenia zabytku z rejestru na podstawie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślił nadto organ, iż obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Minister wyjaśnił także, że dowodem mającym œświadczyć o utracie przez budynek wartości zabytkowych oraz zniszczeniu w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru, nie może być również Opinia techniczna, opracowana przez pana P. S. w maju-czerwcu 2017 r., w której ze względu na stwierdzenie złego stanu technicznego obiektu zalecono jego rozbiórkę. Konkluzja ww. orzeczenia całkowicie pomija bowiem kwestię zachowania przez omawiany budynek wartości zabytkowych, nie œświadczy zatem o utracie tych wartości oraz nie stanowi uzasadnienia dla jego skreślenia z rejestru. Organ wskazał, że osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądźŸ posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. Z., domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie: - art. 13 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wadliwe uznanie, że skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe tylko w przypadku całkowitej utraty wartości będących podstawa wpisu, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przesłanka całkowitej utraty wartości nie znajduje uzasadnienia w przepisach i tym samym wykreślenie z rejestru następuje w przypadku zniszczenia w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu sprawy w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim poprzez zaniechanie oceny opinii technicznej przedmiotowego budynku, z której wynika, że ""budynek znajduje się w stanie katastrofalnym", "w każdej chwili może dojść do zawalenia budynku", "remont generalny budynku polegający na zachowaniu większości oryginalnej substancji budynku jest niemożliwy", "należy rozważyć wykreślenie budynku z rejestru zabytków i dokonać jego rekonstrukcji". Skarżący podkreśla, że remont budynku jest niemożliwy ze względu na jego katastrofalny stan, zaś organ błędnie forsuje stanowisko, iż budynek nie utracił wartości historycznej, pomimo , że z treści opinii wynika w sposób jednoznaczny, iż wykonanie remontu ze względu na katastrofalny stan techniczny budynku jest mało realny do wykonania, bowiem zakres prac niezbędnych do realizacji przy budynku wyczerpuje znamiona rekonstrukcji a nie remontu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...], wpisanego do tego rejestru decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r., pod numerem [...]. Decyzja ta odpowiada prawu; została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym którego zasadniczy element stanowi specjalistyczna opinia sporządzona przez Oddział Terenowy w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa, poprzedzona oględzinami terenu mającymi miejsce [...] stycznia 2018 r., zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z wymienionym powyżej przepisem prawa materialnego, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z przepisu tego wynika, że skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu. Przy czym, instytucja przewidziana w przywołanym przepisie winna być traktowana w kategoriach wyjątku. Wobec uzasadnienia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, szczególne znaczenie należało w niniejszej sprawie przypisać pierwszej z ww. przesłanek, w myśl której skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma miejsce w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości prawnie chronionych. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt ww. wartości. W wyroku z 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych. Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości. Zważyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis "(...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenie obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". Z powyższego wynika, że obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Z uwzględnieniem wskazanej powyżej interpretacji art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Przy czym, dla właściwego ustalenia stanu zachowania zabytku, zlecił wykonanie specjalistycznych opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa, w tym przypadku Oddział Terenowy w [...]; po czym, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a., dokonał ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydał następnie decyzję. Dokonując oceny w sprawie przyjął, że choć obecny stan zachowania przedmiotowego budynku jest zły, to nadal zabytek ten przedstawia wartości, dla których został objęty ochroną. Ocenę tę, biorąc pod uwagę zgromadzone dowody i przedstawioną przez organ argumentację, należy uznać za prawidłową. Organ wyjaśnił, że pomimo złego stanu technicznego budynek zachował swoją formę z czasów budowy. Nadal czytelna jest jego nieprzekształcona bryła, nakryta wysokim dachem dwuspadowym. Przedmiotowy budynek, wzniesiony w pierwszej połowie XVIII w., stanowi unikalny przykład XVIII-wiecznej szachulcowej zabudowy mieszkalnej na terenie miasta. Niezaprzeczalnie posiada więc szczególną wartość historyczną, artystyczną i naukową, stanowiąc materialny dokument historii miasta, pozwalający również na pełniejsze poznanie i zrozumienie historii architektury regionu. Na uwagę zasługuje także fakt, że Minister w dniu [...] stycznia 2017r. wydawał rozstrzygnięcie pozytywne w przedmiocie wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków uznając ,że posiada on walory historyczne, artystyczne i naukowe, które należy chronić indywidualnym wpisem. Jak wykazało postępowanie dowodowe na przestrzeni półtora roku nie doszło do takiej degradacji budynku, która doprowadziłaby do utraty tych wartości, a tylko w takim przypadku ustawa zezwala na wykreślenie zabytku z rejestru. Zdaniem Sądu, ocena ta jest uprawniona, oparta na ustaleniach znajdujących odzwierciedlenie w aktach, nadto – na właściwej interpretacji przesłanek uregulowanych w at. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, uwzględniającej zarówno ogólny cel tej ustawy, jak i brzmienie art. 6. Organ konserwatorski dokonując takiej oceny nie naruszył ani art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a., ani też art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów, czy nieprawidłową ich ocenę. Wskazać w tym zakresie jedynie trzeba, że zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 Kodeksu, pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W kwestii natomiast zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego podnieść trzeba, że wiąże się to ściśle z zakresem niniejszego postępowania wyznaczonym treścią art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i argumentami wskazanymi we wniosku inicjującym to postępowanie. Skoro decydujące znaczenie w sprawie miała pierwsza przesłanka uregulowana w tym przepisie, związana z utratą przez obiekt wartości zabytkowych, to zadaniem organu było ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu oraz dokonanie oceny obecnych jego walorów. Takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie, w sprawie zostały zgromadzone, a to m. in. poprzez przeprowadzenie oględzin w terenie, sporządzenie dokumentacji fotograficznej oraz pozyskanie specjalistycznych opinii . Organ odniósł się także do przedłożonej Opinii technicznej, opracowanej przez P. S. w maju-czerwcu 2017 r., w której ze względu na stwierdzenie złego stanu technicznego obiektu zalecono jego rozbiórkę, uznając , że nie stanowi ona dowodu w postępowaniu konserwatorskim , bowiem w żadnej mierze nie odnosi się do ewentualnej utraty wartości chronionych wpisem do rejestru zabytków. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018 ,poz. 1302), należało orzec jak w sentencji.