VII SA/Wa 1865/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym [...]czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]maja 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrolowanym postanowieniem organ I instancji od mówił wszczęcia na wniosek M. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]sierpnia 2011r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu położonego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]. Organ podkreślił, iż inwestycją zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]grudnia 2008r. zmieniona w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. W trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...]sierpnia 2011r.nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Z tych względów zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku był jedynie inwestor. Postępowanie nieważnościowe o wszczęcie którego wnosił M. B., pomimo swego nadzwyczajnego charakteru jest w dalszym ciągu postępowaniem w tej samej sprawie tj. pozwolenia na użytkowanie a więc biorąc pod uwagę treść w/w przepisu wnioskujący, nie ma przymiotu strony koniecznego dla skutecznego wszczęcia tego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: - błędne zastosowanie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i brak zbadania, czy wnioskodawca ma deklarowany interes prawny w występowaniu w sprawie, w oparciu o art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę zaufania do organów administracji publicznej; W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sirpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. odmawiające wszczęcia na wniosek M. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]sierpnia 2011r.udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żadaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje art. 59 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że powyższy przepis uległ istotnej zmianie w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003r., istotne jest ustalenie czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte przed tą datą czy po. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego złożył w dniu [...] sierpnia 2011r., a więc po dacie ww. nowelizacji. Zatem na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i jemu organ decyzją z dnia [...]sierpnia 2011r. udzielił wnioskowanego pozwolenia. Jak zostało to już wyżej wskazane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż wnioskujący – wieczysty użytkownik działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestycyjnej nie ma interesu prawnego – koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego, interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc osoba która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. Z uwagi na powyższą regulację w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od osoby nie posiadającej przymiotu strony postępowania w myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i słusznie wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa. Konkludując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.