VII SA/Wa 1869/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. M. i B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i B. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] [...], odmawiającej wydania nakazu rozbiórki budynku usługowo - biurowego, wybudowanego na dz. nr [...] (dawny nr [...]) przy ul. W. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt postępowania administracyjnego przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-biurowego o charakterze czasowym i szamba szczelnego na części działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. W. w W. W przedmiotowej decyzji organ wskazał m. in., że budynek ma mieć "charakter czasowy", ze wskazaniem na dzień ustania umowy dzierżawy tj. 30 czerwca 2004 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego oraz szamba. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. B. i M.M., wskazując, iż sporna inwestycja uniemożliwi im dojazd do działki. Zwrócili także uwagę na posadowienie budynku na trwałych fundamentach, podczas gdy budynek miał mieć charakter czasowy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zapisu zezwalającego na budowę budynku usługowo-biurowego i zezwolił na budowę budynku usługowo-biurowego o charakterze czasowym, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] umorzono postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organy stwierdziły, że wszystkie prace prowadzone są zgodnie z decyzjami wydanymi w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrokiem z 30 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 273/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] o umorzeniu postępowania w trybie nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu Sąd poddał w wątpliwość prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże uznał, że organy nadzoru budowlanego – po stwierdzeniu realizowania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - nie miały prawnych możliwości wydania nakazów w ramach nadzoru budowlanego. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 5135 i 5136/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę ze względu na naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa oraz 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1465/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od przedmiotowego wyroku. Po zawiadomieniu w dniu 30 lipca 2004 r. o zakończeniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...] nr [...], zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o użytkowaniu, który jednakże -jako wniesiony po terminie- został uchylony decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. W wyniku konieczności ponownego rozpoznania odwołania J. B. i M. M. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2004 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], znak: [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie z tego względu, że inwestycja została już zrealizowana. Wyrokiem z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m. in., że ze względu na fakt, iż inwestor realizując roboty budowlane nie dysponował ostateczną decyzją pozwalającą na ich wykonanie właściwy organ winien wszcząć stosownie postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. W dniu 31 stycznia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek M. M. i J. B. w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku usługowo -biurowego wybudowanego na dz. nr [...] (dawny nr[...]) przy ul. W. w W. We wniosku M. M. i J. B. zwrócili się do o dokonanie rozbiórki budynku zgodnie z pkt 3.2 decyzji z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, powołując się na treść ww. decyzji oraz ustalenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/06, stosownie do których organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wszcząć postępowanie w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej. W związku z przedmiotowym wnioskiem organ nadzoru przeprowadził kontrolę w dniu 13 marca 2007 r., jednakże – w jego ocenie- ustalenia protokolarne nie potwierdziły naruszenia przez inwestora przepisów z zakresu Prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] [...], odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku usługowo - biurowego, wybudowanego na dz. nr [...] (dawny nr[...]) przy ul. W. w W. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że w sprawie przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania, która została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...]. Ponadto inwestor po zakończeniu robót zgłosił wybudowany budynek do użytkowania załączając odpowiednie dokumenty. Organ podkreślił, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku usługowo - biurowego przy ul. W. nr ewid. [...] w W., jednakże organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wobec tych ustaleń, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 48 i 51 Prawa budowlanego w przedmiocie rozbiórki tego budynku. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. M. Skarżący ponowił żądanie rozbiórki spornego budynku i powołał się powtórnie na treść pkt 3.2 decyzji z dnia 8 listopada 2001 r. nr 1152/2001 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oraz ustalenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/06. Skarżący zarzucił jednocześnie organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w postaci art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 kpa oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, organy nadzoru budowlanego nie wzięły zupełnie pod uwagę, że obecnie nie istnieje w obrocie prawnym żadna decyzja, na podstawie której można uznać budowę za zgodną z obowiązującymi przepisami. Należy bowiem wskazać, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2004 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie z tego względu, że inwestycja została już zrealizowana. Natomiast po zgłoszeniu w dniu 30 lipca 2004 r. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...] nr [...], zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o użytkowaniu, jednakże decyzją z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 marca 2007 r. wynika, że na terenie nieruchomości znajduje się budynek usługowo-biurowy, w którym wykonano pewne prace budowlane, jednakże "stanu faktycznego nie ustalono ze względu na brak dostępu do wnętrza pomieszczenia". Dlatego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego nie mógł jednoznacznie stwierdzić czy roboty budowlane zostały ostatecznie zakończone a obiekt nadaje się do użytku. W konsekwencji nie rozważył ewentualnej kwestii realizacji wspomnianej budowy już po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie Sąd podzielił zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa, gdyż organ nadzoru budowlanego nie przeanalizował w sposób właściwy całego dotychczasowego postępowania administracyjnego i skutków uchylenia cytowanych wyżej decyzji w sytuacji ewentualnego kontynuowania prac budowlanych. Jednoznaczne ustalenie wspomnianej kwestii ma podstawowe znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie i mają istotny wpływ na wynik całej sprawy administracyjnej. Powołana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż w sprawie przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania, która została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] nie ma większego znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej inwestycji w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż wspomniane rozstrzygnięcia zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym. Jednoznaczne ustalenie i właściwa ocena stanu faktycznego są w niniejszej sprawie konieczne także ze względu na ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2006 r., w którym Sąd wskazał, że ze względu na fakt, iż inwestor realizując roboty budowlane nie dysponował ostateczną decyzją pozwalającą na ich wykonanie właściwy organ winien wszcząć stosowne postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Wprawdzie cytowany wyrok został wydany w sprawie skargi na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś rezultat postępowania w sprawie ewentualnej samowoli uzależniony jest od oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tym niemniej organ nadzoru budowlanego nie może zupełnie zignorować tego rodzaju wskazania Sądu. Ponadto należy zwrócić uwagę na wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 kpa. W niniejszej sprawie zapadło szereg decyzji administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych, które mają zasadnicze znaczenie dla ostatecznej oceny legalności realizacji budynku usługowo - biurowego, wybudowanego na dz. nr [...] (dawny nr [...]) przy ul. W. w W. Właściwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia wymaga zatem rozważenia wszystkich elementów wspomnianego postępowania i odniesienie się do spornych kwestii. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i powołuje się jedynie na umorzone wcześniej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego oraz niepełne zresztą ustalenia dokonane w trakcie oględzin. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany bardzo wnikliwie przeanalizować całe dotychczasowe postępowanie administracyjne i ustalić na jakim etapie znajdowała się budowa wspomnianego budynku po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero po tych czynnościach możliwa będzie odpowiedź na pytanie czy i w jakim stopniu sporna inwestycja została zrealizowana i jest zgodna z przepisami prawa. Jednocześnie powyższe nie przesądza w żadnym stopniu o konieczności dokonania rozbiórki spornego budynku, czego domaga się skarżący, a jedynie wskazuje na przedwczesność i wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.