VII SA/Wa 1878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. R. kwotę 980 zł (słownie dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. R. w dniu 22 sierpnia 2016 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy przez J. R. budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]), której jest współwłaścicielem. Wnioskodawca podał, że budynek został postawiony w miejscu dotychczasowej masarni, sukcesywnie rozbieranej w trakcie budowy. W dniu 26 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny obiektu budowlanego i ustalił, że budynek gospodarczy o wymiarach 13,7 m i x 5,0 m i wysokości do okapu ok. 5 m, został wybudowany przez J. R. w granicy z działką sąsiednią (nr [...]). Inwestor oświadczył, że roboty budowlane rozpoczął w styczniu 2016 r. w miejscu zniszczonego budynku, bez uzyskania pozwolenia na budowę i przedstawił zdjęcia z budowy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał J. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce przy [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ze zdjęć przekazanych przez M. R. wynika, że inwestycja obejmowała budowę nowego budynku w środku budynku istniejącego w tym miejscu, a następnie rozbiórkę starego budynku. Po wykonaniu konstrukcji dachu nowego budynku, "stary" budynek został rozebrany. Z istniejącego budynku pozostała jedynie ściana tylna w granicy z działką ew. nr [...]. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest możliwa legalizacja spornego obiektu budowlanego, ponieważ stosownie do 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), budynek gospodarczy może być usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, o ile jego długość jest mniejsza niż 5,5 m a wysokość 3 m. Organ dodał, że w rozpoznawanej sprawie nie mają również zastosowania przepisy § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 powołanego rozporządzenia. J. R. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się podniósł, że organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował sporne roboty budowlane jako budowę budynku wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Zdaniem strony, roboty budowlane stanowiły remont istniejącego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego" co najwyżej z przekroczeniem zakresu zgłoszenia". Skarżący wyjaśnił, że w dniu 1 lutego 2016 r. zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar remontu spornego obiektu budowlanego. Remont miał obejmować wymianę papy na blachodachówkę, drzwi i okien, reparację ścian, ocieplenie ścian styropianem. W trakcie wykonywania robót budowlanych okazało się jednak, że ściany nie są stabilne i dalsze użytkowanie budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. W związku z tym skarżący dokonał wymiany trzech ścian tego obiektu budowlanego. J. R. stwierdził, że obecne wymiary budynku odpowiadają wymiarom budynku sprzed remontu. Skarżący dodał, że organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem A. R. - współwłaściciela nieruchomości nr ew. [...] na której znajduje się sporny obiekt budowlany, który zmarł 19 czerwca 2016 r. W piśmie z 19 maja 2017 r. zatytułowanym uzupełnienie odwołania, skarżący podniósł, że na jego wniosek w dniu 10 kwietnia 2017 r. została zawarta przez J., W., A. i M. R.(współwłaścicieli nieruchomości nr ew. [...]) ugoda sądowa o zniesieniu współwłasności tej nieruchomości. Strony dokonały podziału nieruchomości w sposób określony w projekcie podziału sporządzonym przez geodetę 26 czerwca 2015 r. i przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu 7 lipca 2015 r., który stanowi integralną część ugody. Z ugody wynika, że skarżącemu J. R. przyznano bez spłat i dopłat na wyłączną własność działki nr ew. [...] o powierzchni 0,0719 ha i nr ew. [...] o powierzchni 0,0631 ha oraz sporny budynek gospodarczy (określony jako C, tzw. masarnia). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnośnie kwalifikacji spornych robót budowlanych. Zdaniem organu, z akt sprawy bezspornie wynika, że budynek gospodarczy został wybudowany w środku "starego" budynku, z wykorzystaniem jednej z jego ścian. Nowy budynek ma inną kubaturę, kąt nachylenia dachu. Z tego powodu nie można przyjąć, że skarżący wykonał remont starego obiektu budowlanego z przekroczeniem zakresu zgłoszenia z 28 stycznia 2016 r. Remontu nie stanowią prace w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt dotychczasowy. Za remont nie mogą być także uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet jeżeli budowa polega na odbudowie dotychczasowego z wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli obiekt budowlany nie narusza m. in. przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Działka na której został wybudowany jest szersza niż 16 m (pkt 1), budynek nie przylega do budynku na sąsiedniej działce (pkt 2), inwestycja nie jest rozbudową budynku istniejącego (pkt 3). Sporny budynek gospodarczy ma wymiary 13,70 m i 5 m i dlatego nie ma zastosowania § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Organ dodał, że plan miejscowy obowiązujący na terenie inwestycji nie przewiduje możliwości sytuowania zabudowy w granicy z sąsiednią działką (§ 12 ust. 2 rozporządzenia), co wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem zmarłego A. R. To uchybienie procesowe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że skarżący jest inwestorem spornej samowoli budowlanej. Spadkobiercy A. R. mogą natomiast domagać się wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). J. R. w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił tej decyzji naruszenie art. 30 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo śmierci w toku postępowania jednej ze stron postępowania i niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłego. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy, po uzyskaniu informacji o śmierci w toku postępowania jednej ze stron tego postępowania (przed wydaniem decyzji przez organ I instancji), powinien uwzględnić w tym postępowaniu jego następców prawnych, stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. Niedopuszczenie następców prawnych zmarłej strony postępowania do tego postępowania skutkuje naruszeniem przez organ prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i jest przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał się na wyrok NSA z 11 marca 2008 r. I OSK 1959/06. Nie można przyjąć, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ ma wiedzę o śmierci strony, to "pomija" ten fakt, powołując się na możliwość późniejszego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie następców prawnych zmarłego. J. R. ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego zarzutu podniósł, że wyremontował budynek gospodarczy, a nie wybudował nowy obiekt budowlany. Skarżący wyjaśnił, że dokonał wymiany trzech z czterech ścian budynku gospodarczego z uwagi na ich zniszczenie. W momencie wyburzenia tych ścian istniały już nowe ściany, "które docelowo przejęły funkcję oparcia konstrukcyjnego". Obiekt ten nie przestał więc fizycznie istnieć i nie został wybudowany na nowo, a jedynie poddany remontowi. J. R. dodał, że podczas oględzin inwestycji w dniu 26 września 2016 r. nie reprezentował go zawodowy pełnomocnik, w związku z tym jego oświadczenie o tym, że dopuścił się samowoli budowlanej należy uznać za "nieprecyzyjne i powierzchowne". J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie uznaje za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 30 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją o nakazie rozbiórki oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania A. R. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że z akt sprawy wynika, że A. R. zmarł w dniu 19 czerwca 2016 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie (7 listopada 2016 r.). W tej sytuacji nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo że ten organ uznał za stronę zmarłego współwłaściciela nieruchomości. Z powołanego art. 30 § 4 k.p.a. jednoznacznie wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych. Powoływane w skardze liczne orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w odmiennym stanie faktycznym - jest w nich bowiem mowa o śmierci strony w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest obarczona naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy następcy prawni zmarłego mogą wystąpić z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Co istotne, a czego nie dostrzega strona wnosząca skargę, na pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu może powołać się jedynie strona, która bez własnej winy została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w piśmiennictwie (por. np. wyroki NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 6 grudnia 2017 r., II SA/Rz 1021/17 (lex nr 2436055) przyjmuje się jednolicie, że zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym może postawić wyłącznie osoba, której to pomięcie dotyczy, a sąd administracyjny tylko może ten zarzut uwzględnić, jeżeli podnosi go strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (została pominięta w tym postępowaniu). Z powyższego wynika, że postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Można dodać, odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego zaprezentowanego na rozprawie, że decyzja nie została skierowana do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Należy przypomnieć, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, a więc adresata decyzji. Nie można "skierowania decyzji" utożsamiać z doręczeniem decyzji określonemu podmiotowi. Sąd nie uznaje również za uzasadniony zarzut skargi odnośnie nieprawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowalnych i podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, że sporna inwestycja stanowi budowę obiektu budowlanego, a nie remont dotychczasowego budynku gospodarczego. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w dniu 1 lutego 2016 r. zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar remontu obiektu budowlanego. Remont miał obejmować wymianę papy na blachodachówkę, drzwi i okien, reparację ścian, ocieplenie ścian styropianem. W trakcie wykonywania robót budowlanych skarżący zmienił plany inwestycyjne i wybudował wewnątrz obiektu trzy nowe ściany budynku a następnie wyburzył trzy ściany "zewnętrzne". Przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast "remont" to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem Sądu, wymiana elementów budynku w rzeczywistości oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu nie może być rozumiane jako remont. Remont oznacza roboty budowlane wykonane w istniejącym obiekcie, który zachował swą tożsamość po remoncie (istnieje dalej po remoncie). Prace budowlane wykonane przez skarżącego tym wymaganiom nie odpowiadają, ponieważ polegały na zastąpieniu "starego" budynku "nowym" budynkiem. Jak już powiedziano, Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w całości, nie ograniczając się do zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd wykonując ten obowiązek stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może ostać w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu decyzja o nakazie rozbiórki z uwagi określone ustawą przesłanki legalizacji samowoli budowlanej jest przedwczesna. Organ odwoławczy pominął całkowicie okoliczności podniesione przez stronę w piśmie z 19 maja 2017 r. zatytułowanym "uzupełnienie odwołania". Z tego pisma i załączonej do niego ugody sądowej z 10 kwietnia 2017 r. wynika, że zniesiono współwłasność nieruchomości nr [...] i dokonano jej podziału. W aktach sprawy brak jest mapy z podziałem nieruchomości ani informacji ile działek i o jakiej powierzchni z tej działki powstało. Podzielenie jednej działki - prawdopodobnie na 4 części, stanowi istotną okoliczność z punktu widzenia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po podziale może się okazać, że dotychczasowa działka nr [...] działka na której wzniesiono nielegalnie budynek ma wymiary które pozwolą na legalizację tego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił dostatecznie istotnych w tej sprawie okoliczności faktycznych i w związku z tym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, na które składają się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł. oraz kwota 480 zł. tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U .z 2015 r. poz.1804 ze zm.).