VII SA/Wa 1882/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch - Branowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak: [...] dnia [...] lutego 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 157 § 1 , art. 157 § 3 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. M., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową, istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr geod. [...] w [...] przy ul. [...]. -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ Wojewódzki wskazał następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1987 r. W. i Z. P. otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził, na wniosek W. P., projekt budowlany obejmujący rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową, także na działce [...]. W trakcie prowadzonej kontroli organ nadzoru ustalił, że inwestorka dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym wszczęto procedurę z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zobowiązano inwestorkę do przedstawienia określonych dokumentów, a następnie po wykonaniu tego obowiązku, decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. wystąpiła G. M. wskazując, że rozbudowa realizowana jest nie tylko na działce nr [...], jak przewidywała to decyzja o pozwoleniu na rozbudowę, ale także na działce nr [...], która graniczy bezpośrednio z jej nieruchomością (działka [...]). Przekroczenie granicy działki nr [...] spowodowało, że rozbudowany budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy jej działki. Wskazała nadto, że nie była uznana za stronę tego postępowania co stanowi przesłankę do jego wznowienia. Oceniając złożony wniosek organ uznał, że G. M. nie posiada przymiotu strony w związku z tym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Z akt postępowania wynika, że istniejący budynek znajduje się na działce nr [...], należącej do W. P. i częściowo na działce nr [...], należącej do małżonków W. i Z. P., natomiast rozbudowa realizowana jest wyłącznie na działce nr [...]. Żadna z tych działek nie graniczy z działką [...], której właścicielką jest G. M. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą ściana budynku od strony działki graniczącej z działką wnioskodawczyni jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Odległość tej ściany od granicy działki wnioskodawczyni wynosi 3,6 m. Oznacza to, zdaniem organu, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestorski. Organ dodatkowo wskazał że, nie może być stosowana zasada wzajemności przy ustalaniu stron postępowania. Fakt, że W. P. była stroną, w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...], należącej do skarżącej nie jest jednoznaczny z tym, że skarżąca automatycznie jest stroną w sprawie obiektu nadbudowanego na działce nr [...], należącego do W. P. Decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 i 3 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie dotyczy kwestii formalnych, tj. ustalenia czy podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada interes prawny. W niniejszej sprawie inwestorka W. P. realizując rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. odstąpiła od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją w ten sposób, że obniżyła budowę o jedną kondygnację, zmieniła geometrię dachu oraz zwiększyła od strony północnej powierzchnię poddasza. Z dokumentacji przedłożonej przez inwestorkę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w szczególności projektu zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki nr [...] sporządzonego na kopii mapy zasadniczej wynika, że rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku realizowana jest wyłącznie na działce nr [...] stanowiącej własność inwestorski. G. M. jest współwłaścicielką działki [...], która nie graniczy z działką [...]. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono w postępowaniu, że rozbudowana część budynku mieszkalnego znajduje się w odległości 3,6 m od granicy działki skarżącej, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Takie usytuowanie obiektu nie narusza przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wprowadza też żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. M. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 28 Kpa poprzez błędną interpretację i jego zastosowanie, art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie stron postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy nadzoru budowlanego nie przyjmują do wiadomości, że część rozbudowy znajduje się na działce nr [...]. Ponadto podniosła, że obszar oddziaływania obiektu nie zamyka się w granicach działki inwestora bowiem w odległości 2 m od strony działki [...] i [...] znajduje się otwór drzwiowy budynku, zaś do granicy z działką skarżącej jest odległość mniejsza, niż powoływana przez organ 3, 6 m., co nie jest zgodne z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia [...] września 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1121/10 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż biorąc pod uwagę treść art. 28 kpa, zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że G. M. nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego – bowiem jest ona współwłaścicielką działki nr [...], zaś inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego obejmowała wyłącznie działkę nr [...], z którą działka należąca do skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. M. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 15 maja 2012 r. w sprawie OSK 354/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny uprawnień skarżącej G. M. jako strony nie jest najistotniejsze, czy budynek p. P.znajduje się częściowo na działce nr [...], lecz to, czy jego budowa wpłynęła na prawa bądź obowiązki G. M. Jest to zależne od usytuowania tego budynku w stosunku do granicy nieruchomości skarżącej. Skarżąca podniosła, że odległość tego budynku od granicy jej działki jest tak mała, że bez względu na istnienie działki nr [...] rozdzielającej nieruchomości obu stron, usytuowanie budynku narusza przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 i §271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Do kwestii tej organy w rozpoznawanej sprawie nie ustosunkowały się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, że w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzającej projekt rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego W. P. została wydana w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzja stwierdzająca nieważność (k. 130 akt admin.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji toczyło się na wniosek G. M. i organy nie miały wówczas wątpliwości, że przysługują jej prawa strony. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyjaśniono w sprawie okoliczności faktycznych związanych z przyznaniem statusu strony G. M. Wobec treści powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez naczelny Sad Administracyjny. Biorąc powyższe pod uwag, a nadto podzielając w pełni ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego – skład orzekający w niniejszej sprawie podnosi co następuje: Postępowanie nadzorcze w decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 kpa. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyroki NSA z: 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145; 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95, niepubl.; 27 lutego 1996 r., SA/Gd 372/95, niepubl.). To, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Bezspornym jest, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], która graniczy z działką nr [...] należącą do inwestora oraz to, ze była ona wnioskującą o wszczęcie postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego (i w tym postępowaniu organy nie miały wątpliwości, że przysługuje jej przymiot strony). Organy nie ustosunkowały się do najistotniejszych zarzutów wnioskującej, iż przedmiotowa budowa wpłynęła negatywnie (wobec naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) na prawa lub obowiązki G. M. Dopiero powyższe ustalenie organów pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienie go zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Przy ponownym rozstrzygnięciu wniosek organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.