VII SA/Wa 1884/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania nieważnościowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261), po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zawierającego "żądanie natychmiastowego unieważnienia" decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] stwierdzającej spełnienie wymagań sanitarno-higienicznych przy wydawaniu napojów gorących, zimnych i alkoholowych oraz sprzedaży artykułów spożywczych w opakowaniach jednostkowych producenta, z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie był stroną w przedmiotowym postępowaniu i nie posiada interesu prawnego, który mógłby uzasadniać przyznanie takiego statusu – umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zdaniem organu wnioskodawca nigdy nie był i nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu oraz nie posiada interesu prawnego, który mógłby uzasadniać przyznanie takiego statusu. Dodatkowo w uzasadnieniu organ odnosząc się do podniesionego we wniosku o unieważnienie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. faktu wydania jej w oparciu o dokument niezgodny z prawem tj. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] uchylił przedmiotową decyzję w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z wobec upływu 10 lat od dnia doręczenia. Natomiast kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zastała wydana na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 634 ze zm.) i Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesje produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz. U. z 2002 r. Nr 234, poz. 1979). Oznacza to, że decyzja Prezydenta [...] nie stanowiła warunku dla wydania decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], czyli nie miała charakteru zagadnienia wstępnego (prejudykatu). Ponadto w celu ochrony stosunków prawnych ustalonych na podstawie tejże decyzji z powodu upływu ponad 10 - letniego okresu od doręczenia - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności, a zatem czynności dokonane na jej podstawie pozostają w mocy. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"’ "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że kontrolowana decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. została wydania na podstawie prawa żywnościowego, a Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie była stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie organu odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożył podmiot do tego nieuprawniony, ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie jest ani właścicielem przedmiotowego zakładu, ani wspólnikiem prowadzącym ten zakład. W przepisach prawa żywnościowego nie istnieje norma prawna, z której można byłoby wywieść interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności zakładu. Dalej GIS stwierdził, że z dołączonych akt nie wynika żeby organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji i zawiadomił o tym właściwą stronę postępowania. Tak więc zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, zaś postępowanie - które toczyło się w stosunku do osoby nie będącej stroną - należy umorzyć. Dodatkowo stwierdził, że nie wyklucza to w żadnej mierze zasadności wydania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy m.in. takich, jak: - klub [...] nie jest tym zakładem, który w rozumieniu ustawy uzyskał decyzję, - istotnie i znacząco zmienił się przedmiot działalności prowadzonej w lokalu, - kilkukrotnie już zmienił się przedsiębiorca prowadzący działalność w lokalu, - decyzja [...] będąca podstawą do decyzji SANEPID z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa, jedynie upływ 10-letniego terminu spowodował zaniechanie jej uchylenia, - bez przedłożenia tejże decyzji przez inwestora SANEPID nie mógłby wydać swojej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r, - powziąwszy informację o wydaniu decyzji [...] z naruszenie prawa, SANEPID winien wszcząć z urzędu postępowaniu w celu uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, że organ I instancji umorzył postępowanie uznając, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Natomiast organ II instancji uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji podzielając stanowisko o braku interesu prawnego wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., a jednocześnie stwierdził, że zasadnym jest wydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a postepowanie nie zostało wszczęte. Już z samego porównania rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że organy te wydały to samo rozstrzygnięcie – umorzyły postępowanie. Zatem skoro już w pierwszej instancji postępowanie zostało umorzono, to organ odwoławczy niepotrzebnie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie, ponieważ w przypadku gdy jego zdaniem postępowanie powinno być umorzone, a właśnie takie rozstrzygnięcie wydał organ I instancji, powinien ograniczyć się do utrzymania go w mocy, ewentualnie zmieniając uzasadnienie, gdyby uznał, że umorzenie powinno nastąpić z innych przyczyn niż to ustalił organ I instancji. Ponadto rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a więc umorzenie postępowania organu I instancji nie koresponduje z jego uzasadnieniem, z którego wynika, że zdaniem GIS nie doszło do wszczęcia postępowania pierwszoinstancyjnego. W tym miejscy należy wyjaśnić, że z odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. mamy do czynienia między innymi gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem do odmowy wszczęcia postępowania może dojść tylko w pierwszym etapie. Natomiast w okolicznościach, kiedy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia dalszych czynności – postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Zatem do umorzenia dochodzi w drugim etapie postępowania. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że skoro organ odwoławczy na podstawie analizy akt administracyjnych doszedł do wniosku, że postepowanie przed organem I instancji nie zostało wszczęte, to w świetle obowiązującego prawa nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji, ponieważ właściwym wówczas rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania. Na koniec Sąd wyjaśnia, że zalecenie dla Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zawarte w końcowej części zaskarżonej decyzji jest absurdalne. Jeśli z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania, to jak to zostało wskazane powyżej, w zależności od etapu postępowania, należy albo odmówić wszczęcia postępowania albo umorzyć postępowanie. Oznacza, to że w stosunku do jednego wniosku zapada tylko jedno rozstrzygnięcie. Innymi słowy umorzenie postępowania, wbrew zaleceniu wynikającemu z zaskarżonej decyzji, stoi na przeszkodzie jednoczesnej odmowie wszczęcia postępowania, bowiem prowadziłoby do obarczenia takiego rozstrzygnięcia kwalifikowaną wadą prawną. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, w zakresie uchybień postępowania administracyjnego o charakterze formalnym, Sąd odstąpił od merytorycznej oceny stanowiska organów obu instancji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postepowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy.