VII SA/Wa 1885/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Dróg Miejskich [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania Z. w W. działającego w imieniu Miasta W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. Nr [...] z dnia [...] .04.2021 r., nakazującej Z. w W. usunięcie, w wyznaczonym terminie, nieprawidłowości w stanie technicznym nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1. uzupełnieniu brakującego fragmentu krawężnika pomiędzy chodnikiem a pasem zieleni, 2. naprawie odchylonego i uszkodzonego fragmentu krawężnika pomiędzy chodnikiem a pasem zieleni, 3. uzupełnieniu brakującego bruku granitowego oraz naprawę pochylni pomiędzy poziomami chodnika w obrębie skrzynek elektrycznych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że pismem z dnia [...] .06.2010 r. Z. w W. poinformował PINB dla W. o wykonaniu przez inwestora - firmę W. S.A. nawierzchni chodnika z płyt granitowych w rejonie budynku biurowo-usługowego "[...]", w ciągu ulicy [...] na odcinku ulic [...] bez uprzedniego uzgodnienia jego konstrukcji i bez decyzji lokalizacyjnej zarządcy drogi. W dniu [...].09.2010 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę podczas której stwierdził, że budynek przy ul. [...] (biurowy z usługami i parkingami podziemnymi) został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].09.2003 r. Budynek został przyjęty do użytkowania decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2010 r. Przed budynkiem od strony wschodniej, tj. od ul. [...] znajduje się ciąg pieszy. Na odcinku wzdłuż fasady budynku jest wykonany chodnik z kostki granitowej ze spadkiem w kierunku ul. [...] i ul. [...]. " W trakcie oględzin dokonano pomiarów wysokości poziomów chodnika w odniesieniu do profili fasady wejścia do budynku. Stwierdzono, że wysokości spadków są zgodne z naniesionymi rzędnymi spadków na planie zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę." W dniu [...].10.2015 r. organ powiatowy przeprowadził ponownie oględziny podczas których stwierdził, że stan opisany dot. niwelacji chodnika nie uległ zmianie. Ponadto stwierdzono różnice wysokości "obrzeża chodnika wykonanego przez inwestora w czasie budowy a istniejącym chodnikiem z pasem zieleni i ścieżką rowerową. Różnica wynosi 11-18 cm co stwarza zagrożenie dla ruchu pieszego. " Pismem z dnia [...].10.2015 r. PINB dla W. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi ulicy [...] w rejonie ul. [...] - działka nr ew. [...] obr. [...]. W dniu [...].11.2015 r. PINB dla W. przeprowadził kolejną kontrolę podczas której stwierdził, że " Chodnik przy budynku " [...]" jest w złym stanie technicznym. Widoczne są różnice poziomów chodnika (jego obrzeża) a istniejącym chodnikiem z padem zieleni i ścieżką rowerową. W/g projektu zagospodarowania terenu - będącym załącznikiem do decyzji [...] z dn. [...] .09.2003 - przewidziane są schodki między ciągiem pieszym przy budynku a chodnikiem z pasem zieleni. (...) Obrzeża nowobudowanego chodnika są niestabilne (brak m. in. podparcia schodkami - gdyż nie zostały one wybudowane) i część z nich jest wychylona prawdopodobnie pod naporem płyt kamiennych (z ciągu pieszego przy budynku) istnieje prawdopodobieństwo dalszej degradacji nowobudowanej nawierzchni z płyt kamiennych, które się "rozchodzą" tworząc wzdłużne szczeliny. Ponadto w pobliżu skrzyżowania widoczna jest nieprawidłowo wykończona wylewka betonowa wyrównująca poziomy nowobudowanego chodnika z pasem zieleni przy ścieżce rowerowej. Obecne są tam elementy gruzu, żwiru, co obniża estetykę okolicy jak też stwarza niebezpieczeństwo dla przechodniów (brak jest częściowy obrzeży betonowych. " W w/w protokole organ powiatowy również stwierdził zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2015 r. PINB dla W. nakazał Z. usunięcie, w wyznaczonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...], zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...], poprzez naprawę chodnika i zniwelowanie różnicy poziomów między chodnikiem a pasem zieleni i ciągiem rowerowym. Decyzją Nr [...]z dnia [...].01.2016 r. [...] WINB uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. W dniu [...].06.2020 r. PINB dla W. przeprowadził oględziny podczas których stwierdził, że stan techniczny w/w pasa nie uległ zmianie, zgodny ze stanem z 2015 r. Następnie decyzją Nr [...]z dnia [...].04.2021 r. PINB dla W. nakazał Z. w W. usunięcie, w wyznaczonym terminie, nieprawidłowości w stanie technicznym nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1. uzupełnieniu brakującego fragmentu krawężnika pomiędzy chodnikiem a pasem zieleni, 2. naprawie odchylonego i uszkodzonego fragmentu krawężnika pomiędzy chodnikiem a pasem zieleni, 3. uzupełnieniu brakującego bruku granitowego oraz naprawę pochylni pomiędzy poziomami chodnika w obrębie skrzynek elektrycznych. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie wniósł Z. w W. działający w imieniu Miasta W.. Organ II instancji wskazał, że w ramach ponownego prowadzenia postępowania organ powiatowy ustalił, że w/w chodnik został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...].09.2003 r. inwestycji dotyczącej budowy budynku biurowo - usługowego z parkingami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] róg [...] w W. Podkreślono, iż analiza dokumentacji projektowej zagospodarowania terenu (w ślad za organem I instancji) prowadzi do wniosku, że przedmiotowy chodnik był przewidziany w projekcie budowlanym, jako chodnik o nawierzchni z płyt granitowych (rysunki Tom I). Ponadto ustalenia w zakresie wykonania chodnika na podstawie w/w pozwolenia na budowę organ powiatowy potwierdził w trakcie czynności kontrolnych, m.in. w dniu [...].09.2010 r. Dalej z akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2010 r. PINB dla W. udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. Powyższa decyzja została poprzedzona przeprowadzeniem kontroli obowiązkowej w dniu [...].04.2010 r., podczas której stwierdzono m.in. zgodność zagospodarowania terenu z warunkami pozwolenia na budowę, czyli również w zakresie chodnika wokół budynku. Zatem okoliczność zrealizowania chodnika w warunkach samowoli budowlanej została wykluczona, co czyni bezpodstawnym prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, niedopuszczająca do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowy stan techniczny nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Powyższe nie jest kwestionowane przez strony postępowania. W ocenie [...]WINB zastosowany tryb postępowania wskazany w art. 66 jest właściwy, gdyż przedmiotowa nawierzchnia ciągu pieszego jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że: "Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17.04.2018r. sygn. akt II SA/Bk 26/18). Celem art. 66 jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.06.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 1808/16). Podjęcie przez PINB dla W. działań kompetencyjnych w trybie art. 66 było zatem właściwe. Podkreślono, że celem przepisu art. 66 jest usunięcie stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości powstałych podczas niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego lub utrzymania go w niewłaściwym stanie. Wykonane na podstawie tego przepisu roboty budowlane mają charakter naprawczy, a decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia należytego stanu technicznego, nie nakazując równocześnie wykonania innej jakościowo budowli, niż przyjęta do użytkowania. Obowiązki wskazane w Rozdziale VI ustawy Prawo budowlane, związane z utrzymaniem obiektów budowlanych obciążają w myśl art. 61, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a obowiązki wynikające z art. 66 związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego powinny być nakładane na podmiot, o którym mowa w art. 61 tej ustawy. W ocenie [...]WINB organ właściwe określił adresata obowiązku. Wskazano, że działka nr ew. [...] obr. [...] w W., na której znajduje się przedmiotowy ciąg pieszy jest własnością Miasta W. i we władaniu Z. (wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach organu powiatowego). Wobec powyższego Miasto [...] jako właściciel nieruchomości, a Z. jako zarządca są zobowiązani do utrzymania w należytym stanie technicznym w/w ciągu pieszego. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 61 należy odczytywać w ten sposób, że decyzja nakazująca określone obowiązki powinna być skierowana do tego podmiotu wymienionego w art. 61, który - posiadając uprawnienie do władania i zarządzania obiektem - jest w stanie najpełniej ale i najsprawniej, posiadając dostęp do całej dokumentacji obiektu, przywrócić jego prawidłowy stan techniczny i bezpieczne użytkowanie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25.02.2020 r., II SA/Bk 598/19). Zaś zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 17.12.2019 r., II SA/Wr 616/19 "(...) egzekwowaną przed organami nadzoru budowlanego publicznoprawną odpowiedzialność za stan techniczny budynku ponosi niezmiennie właściciel lub zarządca budynku bez względu na to kto spowodował pogorszenie stanu technicznego obiektu. Jak trafie zaznaczyły w sowich decyzjach organy, ewentualne przyczynienie się osoby trzeciej do powstania złego stanu technicznego budynku może stanowić podstawę do dochodzenia przez właściciela roszczeń odszkodowawczych. Nie może natomiast zwalniać właściciela z odpowiedzialności administracyjnej za stan techniczny budynku. Nie może również stanowić podstawy do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego nakazów z art. 61 ust. 1 p.b. na osobę trzecią, niebędącą właścicielem lub zarządcą obiektu". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym nawierzchni ciągu pieszego na właściciela działki, na której się on znajduje jest jak najbardziej prawidłowe. Wszelkie zaś rozliczenia winnych nieodpowiedniego stanu technicznego chodnika (w niniejszej sprawie skarżący winą obarcza inwestora budynku biurowo-usługowego położonego przy ul. [...] róg [...]), wykraczają poza zainteresowanie organów nadzoru budowlanego. W świetle w/w argumentacji wszelkie zarzuty odwołania dotyczące wyboru adresata skarżonego rozstrzygnięcia, jak i jego uzupełnienia z dnia [...] .05.2021 r. są nietrafne. W ocenie organu odwoławczego PINB dla W. w trakcie postępowania I instancji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że zasada określona w art. 77 § 1 Kpa nie może być tak rozumiana, iż nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie tej strony. W myśl art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedstawienia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Nie jest natomiast rzeczą organu orzekającego w sprawie dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który miałby stanowić ewentualne zaprzeczenie dotychczas poczynionym ustaleniom tylko dlatego, że z zebranym do tej pory materiałem dowodowym nie zgadza się strona skarżąca na etapie wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy zasadne uznano utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. Nr [...] z dnia [...].04.2021 r. Skargę na tę decyzję złożył Z. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), w związku z art. 138 §1 pkt 1 KPA, art. 140 KPA w związku z art. 77 § 1 KPA w związku z art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 9 KPA, a także art. 11 KPA w skutek: a) niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęciu za ustalenie faktyczne zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia podjęte w postępowaniu, które nie zostało zakończone w prawem przewidzianej formie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; b) sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także pominięciu i niewyjaśnieniu istotnej okoliczności, a mianowicie, że ustalenia organu budowlanego wskazują, że teren chodnika (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) nie był objęty decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] września 2003 r. i mimo to stwierdzeniu, że chodnik zajęty przez inwestora przedmiotowego budynku został wykonany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organ budowlany w przywołanym w aktach sprawy postępowaniu wskazał, że chodnik nie był objęty pozwoleniem na budowę; c) pominięciu i niewyjaśnieniu istotnej okoliczności sprawy, wskutek całkowicie mylnego ustalenia okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy polegającego na nieuprawnionym uznaniu tj. że zgodność zagospodarowania terenu z warunkami pozwolenia na budowę odnosi się do chodnika wokół budynku, które to błędne założenie i nieuprawniony wniosek miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że chodnik nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji gdy organ budowlany wskazał, że teren chodnika nie był objęty pozwoleniem na budowę; d) błędnym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce samowola budowlana, podczas gdy okoliczność ta nie została wyjaśniona i rozstrzygnięta w prawem przewidzianej formie i poprzestaniu jedynie na stwierdzeniu, że roboty budowlane opisane w obowiązkowej kontroli inwestycji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostały zakończone zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji pozwoleniu na budowę, bez odniesienia się przez organ co do stwierdzenia organu budowlanego, że chodnik na działce ew. nr [...] z obrębu [...] nie był objęty zakresem pozwolenia na budowę, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji zawierającej istotne braki i sprzeczności w ustaleniach faktycznych zawartych w uzasadnieniu, i przemawia za uznaniem takiej decyzji jako wydanej bez wyjaśnionych podstaw do jej wydania; 2). Ponadto, niezależnie od zarzutów wskazanych w pkt 1) zarzucono naruszenie: a) art. 97§1 pkt 4 KPA w związku z art. 104 §1 KPA na skutek prowadzenia postępowania w sytuacji gdy wniosek wszczynający postępowanie, wg ustaleń organu I i II instancji, dotyczył gruntu stanowiącego działkę nr [...], na którym posadowiony jest chodnik, a który to grunt wraz z chodnikiem stanowi przedmiot odrębnego postępowania wszczętego przed innym organem - Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla W., które to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej nie zostało zakończone a jego rozstrzygnięcia oraz ustalenia wprost odnoszą się do przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, i stanowią zagadnienia wstępne dla potęgowania zakończonego zaskarżoną decyzją, co winno skutkować orzeczeniem przez organ administracji zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W., które to naruszenie miał istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do jej wydania; b) art. 97§1 pkt 4 KPA w związku z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ) na skutek prowadzenia postępowania w sytuacji gdy wniosek wszczynający postępowanie, wg ustaleń organu I i II instancji, dotyczył gruntu stanowiącego działkę nr [...], który to grunt stanowi pas drogi publicznej, co wymagało uprzedniego zbadania zagadnienia wstępnego jakim jest uzyskanie stosownego rozstrzygnięcia przez inny organ - zarządcę drogi publicznej - do którego rozstrzygnięcia wprost odnosi się przepis art. 47 ust. 4 Prawa budowlanego, które to naruszenie miał istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do jej wydania; c) art. 138 §1 pkt 2 KPA w związku z art. 140 KPA w związku z art. 47 ust. 4 Prawa budowlanego na skutek wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, że wniosek dotyczy pasa drogowego, bez zbadania czy wnioskodawca - Spółka - spełnił wymagania wskazane w odrębnych przepisach dotyczących zajęcia pasa drogowego, a następnie wydania zaskarżonej decyzji, które to naruszenie miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w aktach sprawy brak było stosownej decyzji lub innego dokumentu wskazującego na spełnienie wymagań wskazanych w odrębnych przepisach tj. ustawy z dnia 21 marca 1987 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.); d) wydanie decyzji i wskazanie w sentencji decyzji określenia nieznanego ustawie co skutkuje jej ewentualne niewykonaniem, tj. obarczonej wadą o której mowa w art. 156 §1 pkt 5 KPA; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 47 ust. 2 i art. 47 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186) w związku z art. 4 pkt 1) i pkt 6) ustawy z dnia 21 marca 1987 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) na skutek błędnej wykładni i uznaniu, że organ rozpatrujący wniosek strony w oparciu o art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, może nie stosować przepisu art. 47 ust. 4 Prawa budowlanego, mimo stwierdzenia, że przedmiot wniosku odnosi się do działki gruntu, na której posadowiony jest chodnik stanowiący część drogi publicznej - pasa drogowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do jej wydania 2) art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333 ze zm.) i uznanie, że w przypadku wydania decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego przez osobę wskazaną w decyzji, uprawniony z decyzji nie jest podmiotem zarządzającym obiektem budowalnym drogą - a tym samym zarządcą obiektu budowlanego - chodnika w pasie drogowym ul. [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...], 3) art. 4 pkt 6) ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 poz. 470 ze zm.) związku z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w związku z §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 poz. 124 z późn. zm.) i uznanie, że w pasie drogowym istnieją obiekty budowlane "ciągi piesze" podczas gdy takich obiektów nie sytuuje się w pasie drogowym, natomiast częścią pasa drogowego są chodniki jako części drogi przeznaczone do ruchu pieszego. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie przepisów, wnoszono o: 1. uchylenie w zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; 3. przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w niniejszej skardze: a) pisma z dnia [...]-09-2012 r. Z. w W. wraz ze zwrotnym poświadczeniem odbioru, skierowanego do W.SA na okoliczność przesłania do w/w podmiotu projektu umowy użyczenia remontu chodnika w pasie drogowym ul. [...] i braku tytułu prawnego do przedmiotowego chodnika przez w/w podmiot w zakresie remontu chodnika na skutek zaniechania zawarcia przez wskazaną Spółkę umowy dotyczącej pasa drogowego ul. [...], b) z decyzji z [...]-04-2019 r. nr [...]- na okoliczność ustalenia, że decyzja z 2003 r. nie obejmowała chodnika i działki [...] opisanej w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie dochowano w pełni wymogów procedury związanej z prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną jego wyników, a w konsekwencji przedwcześnie zastosowano art. 66 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie staną na stanowisku, że postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, czyli z art. 66 Prawa budowlanego, może dotyczyć obiektów powstałych legalnie i nie ma podstaw aby zastosować procedurę legalizacyjną. Innymi słowy konieczność wszczęcia postępowania dotyczącego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Kierując się tą zasadą, uchylając pierwszą decyzję organu powiatowego wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego tego czy będący przedmiotem kontrowersji chodnik został zrealizowany w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. W ocenie organu odwoławczego, od tej okoliczności zależało przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie i wydanie prawidłowej decyzji. Kierując się tymi wytycznymi organ I instancji przyjął, że przedmiotowy chodnik zrealizowany został w oparciu o decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].09.2003 r. Z tego powodu wykluczone jest prowadzenie postępowania naprawczego. Stanowisko to podzielił w całości organ odwoławczy. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie wyżej wskazanej okoliczności odbyło się z naruszeniem podstawowych zasad procesowych określonych w art. 7, 77, 80 kpa. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że "chodnik został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...].09.2003 r. inwestycji dotyczącej budowy budynku biurowo - usługowego z parkingami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] róg [...] w [...]. Podkreślono, iż analiza dokumentacji projektowej zagospodarowania terenu (w ślad za organem I instancji) prowadzi do wniosku, że przedmiotowy chodnik był przewidziany w projekcie budowlanym, jako chodnik o nawierzchni z płyt granitowych (rysunki Tom I). Ponadto ustalenia w zakresie wykonania chodnika na podstawie w/w pozwolenia na budowę organ powiatowy potwierdził w trakcie czynności kontrolnych, m.in. w dniu [...].09.2010 r. Dalej z akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2010 r. PINB dla W. udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. Powyższa decyzja została poprzedzona przeprowadzeniem kontroli obowiązkowej w dniu [...].04.2010 r., podczas której stwierdzono m.in. zgodność zagospodarowania terenu z warunkami pozwolenia na budowę, czyli również w zakresie chodnika wokół budynku. Zatem okoliczność zrealizowania chodnika w warunkach samowoli budowlanej została wykluczona, co czyni bezpodstawnym prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego." Szczegółowa analiza wskazanych wyżej dokumentów rodzi uzasadnione wątpliwości w zakresie twierdzenia, że przedmiotowy chodnik został zrealizowany w oparciu o wskazane wyżej pozwolenie na budowę. Podstawową sprawą w tym zakresie jest wskazanie, że pozwolenie na budowę obejmowało działki o nr ew. [...]. Kwestią bezsporną jest to, że chodnik usytuowany jest na działce nr ew. [...]. Nie ma zatem możliwości aby pozwolenie na budowę dotyczyło robót budowlanych dotyczących przedmiotowego chodnika. W ślad za tym stwierdzeniem należy wskazać, że projekt zagospodarowanie terenu, który wedle organu świadczy o objęciu pozwoleniem na budowę chodnika, zamyka się w granicach działek, na które udzielono pozwolenia. Analiza tego projektu również wskazuje na to, że nie obejmuje działki nr ew. [...], obejmować zresztą nie mógł ponieważ inwestor nie posiadał tytułu prawnego do tej działki (przynajmniej go nie przedstawił), a wniosek o pozwolenie na budowę obejmował wyłącznie działki o nr ew. [...]. Z tych zasadniczych powodów nie można było podzielić stanowiska organów co do tego, że o legalności robót budowlanych dotyczących przedmiotowego chodnika świadczy projekt zagospodarowania terenu. Należy też wskazać na inne nieścisłości znajdujące się w argumentacji organów. Z przyczyn wskazanych powyżej obowiązkowa kontrola poprzedzająca udzielenie pozwolenia na użytkowanie jak też samo pozwolenie nie mogły potwierdzić legalności tych robót. Samo pozwolenie na użytkowanie odnosi się do inwestycji zrealizowanej na ww. działkach i nie obejmuje chodnika, natomiast protokół z kontroli nie zwiera żadnych do niego odniesień. Z tych powodów Sąd nie widzi żadnego związku między wskazanymi wyżej dokumentami, na które powołuje się organ odwoławczy a oceną legalności przedmiotowych robót budowlanych. Dalej należy wskazać, że organ odwoławczy powołuje się na projekt zagospodarowania terenu znajdujący się w tomie I projektu budowlanego – rysunki. Rzeczywiście w dołączonym do sprawy projekcie budowlanym w tomie I znajduje się projekt zagospodarowania terenu ale jest on zatytułowany "Plan zagospodarowania terenu". Jak wskazano wcześniej obejmuje on wyłącznie działki o nr ew. [...]. Innej dokumentacji w tym tomie nie ma, w szczególności zatytułowanej "rysunki", nie ma też takiego projektu zagospodarowania terenu, który obejmował by działkę nr ew. [...]. Poza tym organ I instancji wskazuje, że omawiany projekt zagospodarowania terenu na mapie oznaczony jest literowo. Ustalenia ta podzielił organ odwoławczy. Natomiast w dołączonej do sprawy dokumentacji, w szczególności tej, która znajduje się w tomie I, egzemplarze projektu zagospodarowania działki w ogóle nie mają określenia granic terenu objętego planowanym zagospodarowaniem, a jedyna nakreślona granica dotyczy obszaru zajętego pod planowany budynek. Przy czym zajmuje on w całości teren zainwestowanych działek. Oznaczenie literowe zawiera natomiast mapa ustalająca linie rozgraniczające inwestycji stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...].10. 2002 r. Wypada zauważyć, że obszar w ten sposób określony odpowiada terenowi zajętemu pod budynek. Sąd nie podzielił zarzutu zawartego w skardze dotyczącego wskazania, iż inwestor był zarządcą obiektu w postaci przedmiotowego chodnika. Przypomnieć należy, że zarządcą obiektu budowlanego będzie zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot posiadający szczególne prawo do zarządzania nieruchomością definiowane jako prawo trwałego zarządu lub podmiot, który włada obiektem budowlanym z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy (np. jako użytkownik lub najemca). Niewątpliwie z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że inwestor z żadnej z tych form władztwa nie korzysta. W ocenie Sądu dowody, na które powołuje się skarżący też o tym świadczą, w szczególności niepodpisana umowa jak też dokumentacja dotycząca udzielenia zgody na zajęcie terenu prowadzona w trybie art. 47 Prawa budowlanego. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia (...) sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie przez organy art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. polegające na wadliwym określeniu strony obowiązanej do usunięcia nieprawidłowości w budynku przy ul. (...) w K. W ocenie Sądu trafnie wskazano też w uzupełnieniu skargi (autorstwa pełnomocnika), że w toku postępowania naruszono art. 77 § 1 k.p.a., jako że nie ustalono w sposób należyty kwestii podmiotowych, o których mowa powyżej.